Euroopan unionin turvapaikkajärjestelmää yhtenäistävä ja kiristävä uudistus ehti valmistua juuri ennen eurovaaleja. Maahanmuuttokeskustelun kriisiytyminen ja politisoituminen vaikeuttavat aidosti yhtenäisen turvapaikkapolitiikan luomista.
Vuonna 2023 Euroopassa nähtiin ennätysmäärä luvattomia rajanylityksiä sitten vuoden 2016, ja Välimerellä hukkui ja katosi 3 041 siirtolaista. Samalla siirtolaisuus nähdään yhä useammin turvallisuusuhkana, ja kritiikki EU:n turvapaikkajärjestelmää ja sen oikeudellisia reunaehtoja kohtaan on kiihtynyt.
Muuttoliikkeen hallinta on noussut EU-politiikan asialistalla yhä tärkeämmäksi teemaksi, ja sen on ennustettu olevan ratkaisevassa roolissa myös tulevissa eurovaaleissa. Keskeinen osa muuttoliikkeen hallintaa on EU:n turvapaikka- ja palautuspolitiikka, joita tämä kirjoitus käsittelee.
Arvioin kirjoituksessa turvapaikkapolitiikan uudistusta sekä yleistä suuntaa, jossa kriiseihin varautuminen ja ulkoistaminen korostuvat turvaa hakevien ihmisten oikeuksien kustannuksella. Pohdin myös turvapaikkapolitiikan tulevaisuutta ja Euroopan parlamentin roolia siinä.
Turvapaikkapolitiikan uudistus valmistui
EU:n turvapaikkapolitiikkaa on pyritty uudistamaan vuodesta 2016 alkaen. Uudistus takkuili monta vuotta, koska siihen kuuluvat säädökset haluttiin hyväksyä kokonaisuutena. Nykyinen Ursula von der Leyenin komissio esitteli uusi muuttoliike- ja turvapaikkasopimus -nimellä kulkevan uudistuspaketin syksyllä 2020.
Paketin hyväksyminen ei tapahtunut käden käänteessä. Uudistuspakettiin tehtiin muutoksia, mutta Euroopan parlamentti ja neuvosto pääsivät uudistuksesta sopuun joulukuussa 2023. Parlamentti hyväksyi uudistuksen lopullisesti huhtikuussa 2024, ja neuvoston virallisen hyväksynnän jälkeen uudistus on valmis.
Turvapaikkajärjestelmän uudistamisen tarkoituksena on yhtenäistää järjestelmää ja tiukentaa turvapaikkapolitiikkaa. Nykyisessä sääntelyssä jäsenvaltioilla on jonkin verran liikkumavaraa. Esimerkiksi turvapaikkamenettelydirektiiviin ja määritelmädirektiiviin sisältyy mahdollisuus säätää kansallisesti paremmasta suojan tasosta.
Uudistuksen jälkeen paremman suojan takaaminen ei pääsääntöisesti ole enää mahdollista, koska pakettiin kuuluu enimmäkseen asetuksia. Ne ovat sellaisenaan voimassa jäsenvaltioissa, kun taas direktiivit – kuten uusi vastaanottodirektiivi – pitää saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Asetuksetkin vaativat toteutuakseen toki käytännön toimia kansallisella tasolla.
Turvapaikkajärjestelmän uudistamisen tarkoituksena on yhtenäistää järjestelmää ja tiukentaa turvapaikkapolitiikkaa. Nykyisessä sääntelyssä jäsenvaltioilla on jonkin verran liikkumavaraa.
Hallinta-asetuksella perustetaan jäsenvaltioiden yhteisvastuumekanismi, joka korvaa vuonna 1990 perustetun Dublin-järjestelmän. Nykyisen, vuonna 2013 voimaan tulleen Dublin-asetuksen mukaan ensimmäinen turvapaikkahakemuksen vastaanottanut valtio on vastuussa hakemuksen käsittelystä, mikä on johtanut joidenkin EU:n rajavaltioiden kuormittumiseen.
Yhteisvastuumekanismilla on tarkoitus jakaa vastuuta tasaisemmin, ja valtioilla on valittavinaan useampia keinoja osallistua vastuunjakoon: jäsenvaltiot voivat joko vastaanottaa turvapaikanhakijoita, antaa rahallista tukea tai antaa operatiivista ja teknistä tukea. On kuitenkin kyseenalaista, onnistuuko yhteisvastuumekanismi todella uudistamaan vastuunjakoa tehokkaasti.
Yksi keskeisistä muutoksista on turvapaikkamenettelyasetukseen sisältyvä pakollinen rajamenettely, jossa hakijan lähtömaa määrittää sen, tutkitaanko hakemus nopeammassa menettelyssä eli rajamenettelyssä. Rajamenettelyyn joutuvat ne hakijat, joiden kotimaasta tulevat eivät yleensä saa turvapaikkaa. Rajamenettelyn aikana ihmisiä pidetään rajalla tai sen läheisyydessä. Uudistus siis lisää turvapaikanhakijoiden säilöönottoja.
EU:n turvapaikkapolitiikan uudistamista on pidetty tärkeänä sekä oikealla että vasemmalla. Saavutettua kompromissia on kuitenkin kritisoitu.
Useat järjestöt ovat ilmaisseet huolensa siitä, että uudistus johtaa käytännössä turvapaikanhakuoikeuden vesittymiseen ja palautuskiellon rikkomiseen eikä ratkaise turvapaikkajärjestelmän ongelmia. Rajamenettelyä on arvosteltu oikeusturvan vaarantumisen ja säilöönottojen yleistymisen takia, ja sen hyötyjä on kyseenalaistettu. Toisaalta Puola ja Unkari ovat ilmaisseet, ettei uudistus ole niiden mielestä tarpeeksi tiukka.
Kriisit ja välineellistäminen turvapaikkapolitiikan keskiöön
Nykyisen vaalikauden aikana EU:n turvapaikkapolitiikka on muuttunut yhä kriisivetoisemmaksi ja politisoitunut entisestään. Vuosien 2015–16 kriisin jälkeen turvapaikkapolitiikka turvallistui. Turvallistaminen tarkoittaa sitä, että ei-sotilaallisesta yhteiskunnallisesta kysymyksestä tehdään turvallisuuskysymys.
Kun turvapaikanhaku turvallistetaan, se esitetään julkisessa keskustelussa turvallisuusuhkana, joka oikeuttaa poikkeukselliset toimet.
Uudet käsitteet hybridivaikuttaminen ja välineellistetty maahantulo ovat vakiintuneet osaksi turvapaikkapolitiikasta käytyä keskustelua. Välineellistämisellä tarkoitetaan sitä, että EU:n ulkopuolinen valtio käyttää siirtolaisia painostuksen välineenä.
Toimintatapa on sinänsä tuttu, mutta viime vuosina se on kiihtynyt. Valko-Venäjä alkoi ohjata siirtolaisia Liettuan, Latvian ja Puolan rajoille syksyllä 2021, ja Venäjä aloitti saman Suomen rajoilla syksyllä 2023. EU-valtiot ovat reagoineet painostamiseen sulkemalla rajojaan ja käännyttämällä siirtolaisia tutkimatta heidän turvapaikkahakemuksiaan.
Kriisipuhe ja turvallistaminen näkyvät selvästi myös EU:n turvapaikkajärjestelmän uudistuksessa, jossa pyritään vastaamaan välineellistettyyn maahantuloon ja muihin muuttoliikkeen häiriötilanteisiin. Ehdotuksen keskeinen osa on uusi asetus, joka mahdollistaa useista turvapaikkalainsäädännön säännöksistä poikkeamisen siirtolaisten välineellistämistilanteissa. Nopeampaan rajamenettelyyn joutuisivat kaikki paitsi haavoittuvassa asemassa olevat hakijat.
Välineellistämisestä on siis tulossa juridinen termi. Käsitettä on kritisoitu laajuudesta ja siitä, että valtion osuutta siirtolaisten välineellistämiseen on vaikea todistaa.
Venäjän hyökkäyssodan aiheuttamaan Euroopan suurimpaan pakolaiskriisiin sitten toisen maailmansodan ei kuitenkaan ole suhtauduttu kriisinä. Ukrainan sota on osoittanut, että poliittisiin kompromisseihin voidaan tarvittaessa päästä nopeastikin eikä siirtolaisia hahmoteta automaattisesti turvallisuusuhaksi.
Välineellistämistilanteiden lisäksi turvapaikkalainsäädännöstä poikkeaminen olisi mahdollista myös laajamittaisen maahantulon olosuhteissa. Tämäkin käsite on väljä. Se voi johtaa tilanteeseen, jossa kynnys turvapaikkalainsäädännöstä poikkeamiseen madaltuu. Esimerkiksi ilmastonmuutos aiheuttaa jo nyt siirtolaisuutta, ja lähivuosina ilmastokriisi tulee olemaan yhä keskeisempi siirtolaisuuden syy.
Venäjän hyökkäyssodan aiheuttamaan Euroopan suurimpaan pakolaiskriisiin sitten toisen maailmansodan ei kuitenkaan ole suhtauduttu kriisinä. Ukrainan sota on osoittanut, että poliittisiin kompromisseihin voidaan tarvittaessa päästä nopeastikin eikä siirtolaisia hahmoteta automaattisesti turvallisuusuhaksi. Ukrainan sodan alettua tilapäisen suojelun direktiivi aktivoitiin ensimmäistä kertaa vain muutaman päivän kuluttua sodan alkamisesta. Direktiivi mahdollisti sen, että Ukrainasta pakenevat ovat saaneet automaattisesti suojelua jäsenvaltioista hakematta turvapaikkaa.
Tilapäinen suojelu ei silti ole pysyvä ratkaisu. Tilapäistä suojelua voidaan myöntää korkeintaan kolmeksi vuodeksi, joten se loppuu maaliskuussa 2025. Ilman EU:n laajuista ratkaisua riskinä on, että oikeuksien toteutuminen vaihtelee jäsenvaltioiden välillä ja turvapaikkajärjestelmät ylikuormittuvat. Riskinä voi myös olla, että ihmiset joutuvat palaamaan Ukrainaan liian aikaisin.
Ukrainasta paenneiden tulevaisuus on siis keskeinen turvapaikkapolitiikan kysymys, joka koskettaa noin neljää miljoonaa tilapäisen suojelun saajaa.
Tavoitteena pääsyn estäminen Eurooppaan
EU:n turvapaikkapolitiikkaa on aiemmassa tutkimuksessa luonnehdittu organisoiduksi tekopyhyydeksi: EU on paperilla sitoutunut arvoihin, joista se käytännön toimissaan kuitenkin joustaa. Turvapaikkapolitiikassa tämä näkyy siten, että EU:n sisällä oikeudet on turvattu kohtuullisen hyvin. EU pyrkiikin nykyään estämään ihmisten pääsyä rajoilleen, jolloin oikeudet eivät aktivoidu. Linnake-Eurooppa vahvistuu.
Ulkoistaminen on keskeinen keino pääsyn estämiseen, ja viime vuosina se on kiihtynyt EU:n turvapaikkapolitiikassa. Ulkoistamisen keinoja on useita: EU on esimerkiksi tehnyt epävirallisia palautusjärjestelyitä kolmansien maiden kanssa muodollisten sopimusten sijaan vuodesta 2016 alkaen. Palautusjärjestelyillä kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneita pyritään palauttamaan lähtömaihinsa, mutta tutkimus on kyseenalaistanut niiden tehokkuutta.
Rajavalvonnan kasvanut merkitys ja ulkoistaminen EU:n ulkopuolisille maille näkyy myös Euroopan raja- ja merivartiovirasto Frontexin roolissa. Frontexin budjetti on moninkertaistunut viime vuosina, ja Frontexin on todistettu osallistuneen laittomiin käännytyksiin.
Myös palautuspolitiikan ehdollistuminen tähtää ulkoistamiseen. Vaalikaudella 2019–24 turvapaikkapolitiikka on kietoutunut entistä kiinteämmin muihin politiikan aloihin, ja tehokas palautuspolitiikka asetetaan yhä useammin kehitysyhteistyörahojen saamisen ehdoksi.
Kesällä 2023 EU solmi Tunisian kanssa kumppanuussopimuksen, joka linkittää talous- ja kauppasuhteet siirtolaisuuteen. Käytännössä EU maksaa Tunisialle yli miljardi euroa vastineeksi siitä, että Tunisia estää siirtolaisia ylittämästä Välimerta tai ottaa siirtolaisia Euroopasta takaisin. Vuonna 2019 viisumisäännöstöön lisättiin mekanismi, jolla voidaan hankaloittaa tietyn maan kansalaisten viisumin saamista, jos maa ei komission arvion mukaan tee riittävästi yhteistyötä palautuspolitiikassa.
Turvapaikkapolitiikan tulevaisuus ja parlamentin muuttuva rooli
Turvapaikkapolitiikan tulevaisuuden kannalta Euroopan parlamentilla on keskeinen rooli. Parlamentti on perinteisesti pyrkinyt pitämään huolta ihmisoikeuksista ja oikeusturvasta. Esimerkiksi vuoden 2021 palautusjärjestelyssä Afganistanin kanssa parlamentti sai jäsenvaltioiden vastustuksesta huolimatta sisällytettyä tekstiin haavoittuvien ryhmien asemaa koskevia takeita.
On kuitenkin todennäköistä, että parlamentin rooli maahanmuuttopolitiikassa muuttuu tulevien vaalien jälkeen, jos turvapaikkapolitiikan kiristämistä kannattavien puolueiden kannatus kasvaa. Parlamentin roolin muutoksesta on nähtävissä merkkejä jo nyt. Monet poliittiset ryhmät – keskustaoikeistolainen EPP, oikeistolainen ECR, laitaoikeistolainen ID sekä osa liberaalista Renew Europe -ryhmästä – ovat esimerkiksi vaatineet tehokasta palautuspolitiikkaa ja kannattaneet epävirallisia palautusjärjestelyjä, vaikka parlamentti ei voikaan juuri osallistua niiden laatimiseen eikä valvomiseen.
On kuitenkin todennäköistä, että parlamentin rooli maahanmuuttopolitiikassa muuttuu tulevien vaalien jälkeen, jos turvapaikkapolitiikan kiristämistä kannattavien puolueiden kannatus kasvaa.
Turvapaikkapolitiikan suuntaan vaikuttaa olennaisesti myös jäsenvaltioiden sitoutuminen turvapaikkajärjestelmään ja ylipäätään EU-oikeuden noudattamiseen. Jotkut jäsenvaltiot vastustavat saavutettua kompromissia turvapaikkajärjestelmän uudistamisesta, ja turvapaikkalainsäädännön rikkominen on ollut ongelma jo pidempään.
EU-tuomioistuin linjasi vuonna 2022 Liettuaa koskevassa tuomiossaan, että jäsenvaltio ei saa edes poikkeustilassa tai joukoittaisesta maahantulosta johtuvassa hätätilanteessa käännyttää turvapaikanhakijaa tutkimatta hänen hakemustaan. Komissio ei kuitenkaan ole aloittanut rikkomusmenettelyjä niitä jäsenvaltioita vastaan, jotka ovat käännyttäneet ihmisiä hakemuksia tutkimatta.
Turvapaikkapolitiikan suunta on koko EU:n kannalta kriittinen kysymys. Saavutettu sopu turvapaikkajärjestelmän uudistamisesta on hyvä asia lainsäädännön yhtenäisyyden kannalta, mutta perus- ja ihmisoikeuksien ja EU:n perusarvojen kannalta uudistuksessa tehtiin ongelmallisia heikennyksiä. Uudistus mahdollistaa lukuisia poikkeuksia turvapaikkalainsäädännöstä ja vaatii toteutuakseen kansallisia toimia, joten yhtenäistäminen tuskin toteutuu kovin hyvin. Kesäkuun vaalit näyttävät, tyydyttääkö uudistus laitaoikeistoon kuuluvia äänestäjiä.
OTT Milka Sormunen on EU-oikeuteen ja valtiosääntöoikeuteen erikoistunut julkisoikeuden tutkijatohtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan Erik Castrén -instituutissa. Sormunen on tutkinut EU:n turvapaikka- ja palautuspolitiikkaa.
Artikkeli on osa EU-vaalit ja unionin suunta -juttusarjaa.
Artikkelikuva: Christian Lue / Unsplash
Paluuviite: EU-vaalit ja unionin suunta: Arvot Euroopan unionin politiikkaa ohjaamassa – Politiikasta