EU-budjetin uudistamisesta on puhuttu ikiajat, mutta budjettineuvotteluissa on korostunut lopulta vain se, mitä kukin jäsenvaltio saa ja mitä se maksaa. Viime vuosikymmeninä budjetin pääpaino on ollut maatalouspolitiikassa ja ’heikoimpien alueiden jälkeenjääneisyyteen’ keskittyvässä koheesiopolitiikassa. Jälkimmäisellä on perinteisesti pyritty tukemaan alueita, joiden kehitys on ollut jäljessä johtuen esimerkiksi teollisuudenalojen rakennemuutosprosesseista, luonnonolosuhteista, eristyneestä maantieteellisestä sijainnista tai harvasta asutuksesta.

Vain murto-osa budjetista on suunnattu niin kutsuttuihin eurooppalaisiin julkishyödykkeisiin, kuten ympäristöön, ilmastoon, eurooppalaisiin verkkoihin, turvallisuteen ja maahanmuuttopolitiikkaan. Esimerkiksi ympäristön alalla ensimmäinen nimenomainen rahoitusinstrumentti oli LIFE-asetus, vaikka ympäristötavoitteita sinänsä on rahoitettu myös koheesiopolitiikan tai EU:n vihertyneen maatalouspolitiikan kautta.

Pandemian varjossa neuvotellut nykyiset monivuotiset puitteet (2021–27) mukaan lukien elpymisväline veivät EU:n vielä kauemmaksi EU-julkishyödykkeistä. EU:n talousarvio vuosille 2021–27 on 1 824 miljardia. Varat jakautuvat eri politiikkalohkoille seuraavasti:

Luvut ilmentävät kehitystä, jossa EU:n lainsäädäntötoimivalta ja sen varojen käyttö ovat eriytyneet. EU rahoittaa toimintaa, jota säädellään kansallisessa lainsäädännössä. Koheesiopolitiikka on muodostunut elpymisvälineen kautta laajaksi toimivallaksi, joka ulottuu käytännössä kaikkeen mitä unioni rahoittaa, riippumatta siitä, kuuluuko kysymys unionin toimivaltaan vai ei.

Vaikka esimerkkejä tämänkaltaisesta toimintamallista on useita, elpymisväline on kehityksen selkein esimerkki ja se on vakiintumassa myös uusiin rahoitusinstrumentteihin. Artikkeli tarkastelee kehityksen vaikutuksia, huomioiden myös laajemmat kehityskulut, ja pohtii mihin EU-varoja kannattaisi käyttää.

Kansalliset suunnitelmat EU-hallinnan välineenä

Unionin toiminnan laajentumisen perustana on eurooppalaisesta ohjausjaksosta tuttu kansallisten suunnitelmien käyttö EU-hallinnan välineenä. Esimerkiksi sosiaalisessa ilmastorahastossa EU:n rahoitus kytketään jäsenvaltioiden laatimiin ilmastotoimien sosiaalisen tuen suunnitelmiin, joihin voi sisältyä myös kansalliseen toimivaltaan kuuluvaa suoraa tulotukea kotitalouksille.

Käytännössä komissio ohjaa jäsenvaltioiden päätöksentekoa esimerkiksi talouspolitiikan, koulutuksen ja sosiaalipolitiikan aloilla EU:ssa hyväksyttävien suositusten ja suunnitelmien avulla. Näiden sisältö pohjautuu kunkin jäsenvaltion hallituksen ja komission välisiin keskusteluihin, joiden tarkoituksena on sitoa kansallinen päätöksenteko etukäteen EU:ssa jo tehtyihin sitoumuksiin.

Kansallisten parlamenttien vaikutusmahdollisuudet tämänkaltaiseen vaikuttamiseen ovat heikompia kuin jos kyseessä olisi perinteisempien lainsäädäntökeinojen käyttö.  

Kuka EU-varojen käytöstä päättää?

Uuden toimintatavan lippulaiva on EU:n elpymisväline, jonka kautta jaettavan rahoituksen avulla EU ulottaa vaikutusvaltaansa kaikille kansallisille politiikanaloille. Tarkoituksena oli, että yhteisestä kukkarosta maksettavan rahan käyttöä valvottaisiin huolella myös muissa jäsenvaltioissa. Suomessa eurooppaministerinä edellisellä hallituskaudella toiminut Tytti Tuppurainen korosti pakettia hyväksyttäessä, kuinka EU-raha suunnataan eurooppalaisen ohjausjakson suositusten toteuttamiseen. Keskeinen instrumentti on kansallinen elpymissuunnitelma:   

”Neuvosto tulee käsittelemään jokaisen jäsenmaan elpymissuunnitelman, myös Suomen elpymissuunnitelman, tekee siitä päätöksen, ja jos käy niin, että varoja ei käytetäkään tämän yhdessä hyväksytyn elpymissuunnitelman mukaisesti, on hätäjarru, jonka mukaan yksikin jäsenmaa voi vaatia, että rahojen maksatus tuodaan Eurooppa-neuvostoon, jossa jäsenmaat yksimielisesti voivat todeta, että maksatus keskeytetään. ”

Menettely on kuitenkin jäänyt kuolleeksi kirjaimeksi. Yhteys maakohtaisiin suosituksiin jää satunnaiseksi ja yleiseksi. Neuvottelut rahoitettavista kohteista käydään komission ja kunkin jäsenvaltion virkamiesten välillä luottamuksellisissa keskusteluissa. Kunkin jäsenvaltion kansallinen elpymisuunnitelma käsitellään jäsenvaltioiden välisissä elimissä (talous- ja rahoitusasioiden komitea ja komitologiamenettely) pikaisesti ja muodollisesti, mutta vailla varsinaisia sisältökeskusteluja.

Vallankäyttö on pitkälti näkymätöntä. Komissio on järjestelmällisesti kieltäytynyt kansallisia suunnitelmia koskevista asiakirjapyynnöistä vedoten menettelyn luottamuksellisuuteen.

Usein aineistoja ei ole saatavilla kuin kansallisella kielellä. Esimerkiksi Portugalin kolmannen ja neljännen maksuerän hyväksyminen joulukuussa tapahtui yhdeksässä päivässä, mikä kuvastaa hyvin sitä, ettei muilla jäsenvaltioilla ole käytännön edellytyksiä perehtyä rahoitettaviin kohteisiin ja maksuedellytysten täyttymiseen.

Ratkaisevimmalla pelipaikalla on komissio, jolla on harkintavaltaa siinä, mihin rahoitusta suunnataan. Sen vallankäyttö on pitkälti näkymätöntä. Komissio on järjestelmällisesti kieltäytynyt kansallisia suunnitelmia koskevista asiakirjapyynnöistä vedoten menettelyn luottamuksellisuuteen.

Keskeisintä lopulta on, että jäsenvaltiot kykenevät toteuttamaan niiden kanssa sovitut uudistukset ja investoinnit elokuuhun 2026 mennessä siten, että niille jyvitetty rahasumma kyetään maksamaan. Suunnitelmien hyväksyttävyydestä ei ole juuri käyty julkista keskustelua kuin Unkarin ja Puolan kohdalla, eikä tällöinkään liittyen niiden esittämien rahoituskohteiden hyödyllisyyteen. Kun määräaika elpymisvälineen rahoituksen käytölle lähestyy, kriteerit eivät ole ainakaan tiukentumassa.

Mihin raha menee?

Suomalaisessa keskustelussa on pyritty korostamaan elpymisvälineen rahoituskohteiden hyödyllisyyttä Suomen kannalta. Edellisen hallituksen valtiovarainministeri Matti Vanhasen mukaan ”Jokainen maa joutuu tekemään suunnitelmansa, joka unionin tasolla hyväksytään. Ei tätä rahaa mihin hyvänsä saa.” Silloinen pääministeri Sanna Marin korosti:

”Tärkein kysymys onkin, mitä elpymisvälineen kautta jaettavilla varoilla saadaan aikaiseksi. Kriteerit ovat selvät. Elpymisrahaa tulee käyttää yhteiskuntiemme modernisoimiseen investoimalla pääasiassa tutkimukseen ja innovaatioihin, oikeudenmukaiseen vihreään siirtymään sekä digitalisaatioon.”

Kun välineen soveltamisesta on nyt muutaman vuoden kokemus voidaan todeta, että melkein mihin tahansa rahaa kyllä saa. Kriteerit ovat kaikkea muuta kuin selvät. 

Digitalisaatio on ollut yksi Ursula von der Leyenin komission kärkiteemoista, ja EU onkin tällä vaalikaudella säädellyt laajasti digitaalisia sisämarkkinoita. Komission digitaalista vuosikymmentä koskeva, vuonna 2022 julkistettu ohjelma kuvaa hyvin teeman määrittelemättömyyttä. Sen tavoitteet liittyvät jäsenvaltioille kuuluvaan koulutuspolitiikaan, yksityissektorin vastuulla oleviin digitaalisiin infrastruktuureihin ja yritysten digitalisaatioon sekä jäsenvaltioiden hallinnon digitalisaatioon.

Digitalisaation tukemisella on perusteltu EU-varojen käyttöä muun muassa satojen tuhansien kannettavien tietokoneiden hankkimiseen koululaisille ja julkisen sektorin tietojärjestelmien uusimiseen lukuisissa jäsenvaltioissa. Euroopan parlamentin valiokunnissa on syystäkin kritisoitu komissiota siitä, ettei sen varainjaon taustalla ole selkeää digitalisaatiota koskevaa strategiaa.

Ympäristö- ja ilmastoasiat kuuluvat vahvasti unionin toimivaltaan, mutta näidenkin tavoitteiden toteutuminen herättää kysymyksiä. Vihreän siirtymän perusteella elpymisvälineestä rahoitetaan mittavasti jäsenvaltioiden julkisen sektorin autokannan ja liikennevälineiden uudistamista sähkökäyttöisiin.

Italiassa huomattava osa rahoitusta on suunnattu rakennusten energiatekniikan uudistamiseen. Kotitaloudet saavat 110 prosentin veronalennuksen energiatehokkuutta edistävistä remonteista. Vaikka nämä toimet eittämättä voivat vähentää päästöjä, on jokseenkin varmaa, että ilmastonäkökulmasta tarjolla olisi muita huomattavasti tehokkaampiakin toimia.  Eurooppalaisessa mediassa on viime viikkoina kohistu Euroopan syyttäjäviraston (EPPO) tiedoista, joiden mukaan Eurobonukseen suunnatuista varoista lähes 600 miljoonaa on valunut rikollisjengeille.

Digitalisaation tukemisella on perusteltu EU-varojen käyttöä muun muassa satojen tuhansien kannettavien tietokoneiden hankkimiseen koululaisille ja julkisen sektorin tietojärjestelmien uusimiseen lukuisissa jäsenvaltioissa.

Vaihtoehtoisia toimia ei kuitenkaan menettelyssä arvioida. Kun elpymisväline ulottuu syvälle kansalliseen toimivaltaan, kansallisen omistajuuden kannalta keskeistä on ollut jättää jäsenvaltioiden hallitukset käytännössä kirjoittamaan rahoitussuunnitelmansa itse.

Elpymisvälineen rahoituksessa ei edellytetä useiden jäsenvaltioiden välisiä hankkeita, kuten esimerkiksi eurooppalaisten junaverkkojen tai yhteiseurooppalaisten ja yhteentoimivien energiaverkkojen uudistamista. Uusiutuvien energialähteiden kohdalla painopiste on juuri jäsenvaltion omissa uusiutuvan energian ratkaisuissa, jotka todennäköisesti toimivat energian sisämarkkinoiden kehittymistä vastaan. Myös tutkimukseen suunnattu rahoitus jaetaan jäsenvaltioille osana niiden ennalta määriteltyä rahoituspottia, eikä siitä kilpailla eurooppalaisella tasolla.

Käytännössä laajasti määritellyt unionin tavoitteet kuten vihreä siirtymä, tutkimus tai digitalisaatio eivät ole ohjanneet unionin rahoituksen käyttöä tavalla, joka perustelisi hankkeiden rahoittamista juuri unionin varoista.

Rakenneuudistukset

Demokratian ja kansallisten parlamenttien aseman kannalta keskeisin kysymys liittyy EU-rahoituksen käyttöön rakenneuudistusten kannustamisessa – tavoite johon Suomi on suhtautunut syystäkin kriittisesti. Eurooppalaisessa keskustelussa yksi elpymispaketin keskeisimmistä perusteluista on kuitenkin liittynyt jäsenvaltioissa hitaasti edenneiden uudistusten kirittämiseen.

Jäsenvaltioiden suunnitelmiin sisältyy sekä lainsäädäntöuudistuksia että investointeja. Näiden joukossa on myös rakenteellisia uudistuksia, jotka ovat jo lähtökohtaisesti monimutkaisia poliittisia kokonaisuuksia. Uudistusten  kohtalo ratkeaa kansallisissa vaaleissa ja tulokset näkyvät vasta paljon myöhemmin.

Suomen kohdalla maakohtaiset suositukset ovat sisältäneet kehotuksen ”parantaa sosiaali- ja terveyspalvelujen kustannustehokkuutta ja yhdenvertaista saatavuutta”. Kun sote-uudistus nyt on toteutettu, voidaan pohtia, miten hyvin tavoite toteutui ja kuinka helppo sen onnistumista on arvioida. Vastaava esimerkki on Espanjan vuonna 2012 troikan johdolla tekemä työmarkkinauudistus, jonka purkamista EU tukee nyt elpymisvaroista.

Demokratian ja kansallisten parlamenttien aseman kannalta keskeisin kysymys liittyy EU-rahoituksen käyttöön rakenneuudistusten kannustamisessa – tavoite johon Suomi on suhtautunut syystäkin kriittisesti.

Komissio julistaa jo uuden lähestymistavan menestystä, eikä sen kärkihankkeella ole mahdollisuutta epäonnistua. Juhliminen on kuitenkin pahasti ennenaikaista. Tässä vaiheessa voidaan sanoa vain, että elpymisvälineellä rakenneuudistuksia on kyetty jossain määrin kirittämään erityisesti niissä jäsenvaltioissa, jotka saavat välineestä suurimman potin. Kokonaan toinen asia on, osoittautuvatko ne onnistuneiksi.

Useassa jäsenvaltiossa, kuten esimerkiksi Portugalissa ja Unkarissa, EU rahoittaa elpymissuunnitelmien kautta myös sote-sektorin perustoimintaa, kuten sairaaloita, sairaanhoitohenkilökunnan palkkaamista sekä asunnottomille ja vähävaraisille järjestettävää majoitusta. Nämä ovat terveydenhuollon ja sosiaaliturvan perustehtäviä, joista huolehtiminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan ja on tähän asti rahoitettu kansallisista budjeteista. Olisi aiheellista pohtia, mitä syytä EU:lla on rahoittaa tai palkita jäsenvaltiota kansallisista toimista, joista nämä pääosin päättävät itse.

Palkintoja, ei kulukorvauksia

Merkittävällä tavalla unionin rahoituksen käyttöä muuttaa myös vuonna 2018 mahdollistettu ja elpymisvälineessä täysin omaksuttu suorituspohjainen (performance-based) rahoitustapa. Rahoitusta myönnetään palkintona tiettyjen etappien tai uudistusten hyväksymisestä riippumatta niiden kuluista. Etappina voi olla esimerkiksi, että hyväksytään määrittelemätön ‘laki koulutusuudistuksesta’, ‘jätelaki’, vaikutusarviointi tai jonkinlainen strategia.

Perinteisessä koheesiopolitiikassa jäsenvaltioiden osallistumista rahoitettujen toimenpiteiden  kustannuksiin on pidetty tärkeimpänä tapana varmistaa, että unionin rahoitusta käytetään vastuullisesti ja läpinäkyvästi. Elpymisvälineessä jäsenmaiden ei edellytetä osallistuvan hankkeiden kustannuksiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuin on kiinnittänyt toistuvasti huomiota siihen, että uudella tavalla määritellyt maksuperusteet heikentävät selkeästi EU:n varainkäytön valvontaa.

Kuitteja ei kysellä, sillä unionin rahoitus on eriytetty siitä, paljonko toimet tosiasiassa maksavat tai maksavatko mitään. Komissio päättää, minkälainen summa millekin toimelle hyvitetään. Kun komissio toteaa elpymissuunnitelmassa määritellyt tavoitteet saavutetuiksi, jäsenvaltio voi käyttää varat mihin tahansa tarkoitukseen kansallisen talousarvionsa puitteissa.

Euroopan tilintarkastustuomioistuin on kiinnittänyt toistuvasti huomiota siihen, että uudella tavalla määritellyt maksuperusteet heikentävät selkeästi EU:n varainkäytön valvontaa.

Komissiossa puolestaan pidetään kokemuksia elpymispaketista positiivisina ja niitä ollaan vakiinnuttamassa uusiinkin rahoitusinstrumentteihin. Vastaavaa menettelyä on nyt esitetty myös huomattavan korruptoitunutta Ukrainaa ja Länsi-Balkania koskeviin uusiin rahoitusvälineisiin, vaikka sen hyödyistä ja haitoista on käyty niukasti julkista keskustelua.

Mitä EU:n pitäisi rahoittaa?

Nykyisten rahoituskehysten väliarvio kertoo karua kieltä siitä, että EU:n olisi kiireellisesti mietittävä varainkäyttönsä periaatteet uudelleen. Elpymispakettiin liittyvien lainojen takaisinmaksu ja nousseet korkokulut rajoittavat jo nyt ja tulevaisuudessa EU:n mahdollisuuksia rahoittaa niitä eurooppalaisia julkishyödykkeitä, joiden rahoittaminen juuri EU-tasolla olisi ratkaisevan tärkeää. Tällaisia ovat esimerkiksi Ukrainan tilanne, muuttoliikkeen hallinta, turvallisuus ja strategiset kumppanuudet.

Neuvottelut uudesta rahoituskehyksestä alkavat lähivuosina. Kyse ei ole vain kehysten koosta ja prioriteeteista tai siitä, millä EU:n toimet jatkossa rahoitetaan (kuten velka tai uudet omat varat), vaan täysin uudenlaisesta toimintamallista, johon myös Suomen tulisi muodostaa kantansa.

OTT, professori Päivi Leino-Sandberg toimii eurooppaoikeuden professorina Helsingin yliopistossa ja tutkii EU:n valtarakenteita ja päätöksentekoa.

Kirjoitus pohjautuu osin Saksan valtiovarainministeriön pyynnöstä laadittuun selvitykseen, joka julkaistaan myöhemmin keväällä 2024.

Artikkeli on osa EU-vaalit ja unionin suunta -juttusarjaa.

Artikkelikuva: Günther / Pixabay

Julkaisu EU-vaalit ja unionin suunta: Rahan valta – mitä EU:n pitäisi rahoittaa? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Antti Rinteen (sd.) ja Sanna Marinin (sd.) hallitusten EU-politiikka on määritelty hallitusohjelmissa sekä EU-puheenjohtajakaudella. Hallitusohjelman mukaan ”Suomi sitoutuu vahvasti EU:n jäsenyyteen ja unionin kehittämiseen sekä sen perusarvojen mukaiseen politiikkaan”. Valtioneuvosto on tarkentanut kantojaan EU-poliittisessa selonteossa, johon on viitattu usein valtioneuvoston myöhemmissä unionia käsittelevissä kirjelmissä. 

Arvioimme tässä  artikkelissa hallituksen keskeisiä Euroopan unioniin liittyvän politiikan painopisteitä, joita ovat oikeusvaltioperiaate, EU:n talouspolitiikka, ilmastopolitiikka, turvallisuuspolitiikka sekä laajemmin käsitys EU:n institutionaalisesta kehityksestä.  

Oikeusvaltioperiaate

Hallituksen keskeisimpiä EU-poliittisia tavoitteita on ollut oikeusvaltioperiaatteen vahvistaminen. Tavoitteen suhteen saavutettiin hallituskauden aikana varovaista edistystä. EU:n monivuotiseen rahoituskehykseen liitettiin mekanismi, jonka perusteella EU-budjetista jäsenvaltiolle maksettavia tukia voidaan jäädyttää, jos oikeusvaltion heikkoudet uhkaavat EU-varojen tehokasta käyttöä. Suomi kuului läpi neuvottelujen mekanismia vahvasti tukeneeseen maaryhmittymään. 

Lopputulosta ohjasivat jäsenvaltioiden ja EU-instituutioiden väliset poliittiset pyrkimykset pikemmin kuin tosiasioiden objektiivinen punninta.

Mekanismia sovellettiin ensimmäisen kerran joulukuussa 2022 Unkariin, ja kokemusta voidaan pitää jossain määrin ristiriitaisena. Myönteistä on, että Unkarin huolestuttavaan ja oikeusvaltiota heikentävään kehitykseen kyettiin ylipäänsä reagoimaan. Toisaalta mekanismin soveltaminen jätti vielä toivomisen varaa, eikä sitä aktivoitu esimerkiksi Puolaa vastaan. 

Lopputulosta ohjasivat jäsenvaltioiden ja EU-instituutioiden väliset poliittiset pyrkimykset pikemmin kuin tosiasioiden objektiivinen punninta. Samoin Suomen kannanmuodostusta on vaikuttanut ohjaavan enemmän poliittinen tarve näyttäytyä osana oikeamielisten leiriä kuin oikeudelliset kysymykset tai analyysi siitä, missä määrin Unkari oli tehnyt siltä vaadittuja korjaavia toimia. 

EU:n taloudellinen integraatio

Vaikka hallitus on korostanut linjauksissaan talouspolitiikan sääntöpohjaisuutta ja jokaisen maan vastuuta omasta taloudestaan, koronapandemian yhteydessä toteutetut toimet ovat vieneet unionia juuri vastakkaiseen suuntaan. 750 miljardin euron suuruinen Next Generation EU -tukipaketti ja 100 miljardin työttömyysriskien tukiväline (SURE) ovat tuoneet unionin osaksi jäsenvaltioiden taloudenpitoa paitsi rahoittajana ja velkojana, myös politiikan sisällön määrittäjänä. 

Marinin hallitus on esittänyt elpymispaketin kertaluonteisena toimena, vaikka paketti tosiasiallisesti arkipäiväisti yhteisen velan ja teki siitä käytännössä pysyvän osan EU:n taloudellista toimintaa. Elpymisvälineen varojen käyttö on laajentunut koronapandemian seurausten hoitamisesta ensin vihreään siirtymään ja digitalisaatioon sekä Venäjän Ukrainaan kohdistaman hyökkäyssodan myötä myös energiapolitiikkaan. 

Myös joulukuussa 2022 päätetty Ukrainan tukipaketti rahoitettiin EU:n yhteisellä velalla. Lisäksi EU-komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen on ilmoittanut jättävänsä esityksen uudesta suvereniteettirahastosta kesällä 2023 rahoituskehyksen väliarvioinnin yhteydessä. 

Marinin hallitus on esittänyt elpymispaketin kertaluonteisena toimena, vaikka paketti tosiasiallisesti arkipäiväisti yhteisen velan ja teki siitä käytännössä pysyvän osan EU:n taloudellista toimintaa.

Vaikka yhteisvelka pysyvänä rakenteena istuu edelleen hankalasti nykyisten perussopimusten puitteisiin, elpymisrahasto loi toimintamallin, joka mahdollistaa paitsi velan käyttötarkoitusten laajentamisen myös uusien vastaavien instrumenttien joustavan luomisen tulevissa kriiseissä. 

Keskustelu yhteisvelasta jatkuu hallituksen korostamasta ”kertaluontoisuudesta” huolimatta, joten siihen liittyvistä periaatteellisista kysymyksistä olisi pitänyt olla valmius keskustella jo Marinin hallituksen aikana. Se on ehdottoman tarpeellista nyt eduskuntavaalien alla, sillä kaikki suuret puolueet vastustavat edelleen uutta yhteisvelkaa.  

Ilmastonmuutos ja metsäpolitiikka

Marinin hallitus on halunnut profiloitua kunnianhimoisten ilmastotoimien edistäjänä, ja niitä on tavoiteltu pitkälti EU:n kautta. Keskeiset instrumentit tavoitteen kannalta ovat olleet komission Fit for 55 -lainsäädäntöpaketti, jonka neuvottelut ovat osuneet hallituskaudelle ja pääosin saatettu myös päätökseen, sekä elpymisvälineen rahoituksen kytkeminen vahvasti ilmastotoimiin. Keskeisissä asemissa tavoitteiden saavuttamisen kannalta ovat olleet EU-parlamentin suomalaiset jäsenet: pienen jäsenvaltion kontribuutio neuvostossa on aina niukka ja ulkopuolelta vaikeasti arvioitavissa. 

Keskeisen haasteen on aiheuttanut hiilinielujen romahdus, jonka kanssa hallitus on kamppaillut koko hallituskautensa loppuosan. Metsäpolitiikan suhteen hallitus onkin suhtautunut EU:n integraatioon kielteisesti. EU-poliittisen selonteon mukaan ”metsäpolitiikan tulee olla jatkossakin EU:ssa kansallisen päätäntävallan piirissä”, eikä ”tule luoda tilannetta, jossa jokin maa voi hyötyä Suomen metsänieluista ja jättää niiden avulla päästövähennyksiä tekemättä”. 

EU:n vahvistuvasta metsäpolitiikasta on riittänyt kitkaa lähes koko hallituskaudelle. Perusteluna tälle on, että perussopimuksissa unionille ei anneta nimenomaista toimivaltaa juuri metsiin liittyvän erillispolitiikan luomiseen. 

EU:n vahvistuvasta metsäpolitiikasta on riittänyt kitkaa lähes koko hallituskaudelle.

EU:n ennallistamisasetus edellyttäisi toteutuessaan luonnonhoitoa esimerkiksi soilla, metsissä, tuntureilla ja rannoilla luontokadon pysäyttämiseksi. Ennallistamisasetus oli hetken politiikan ykkösuutinen, ja sitä esiteltiin kotimaiselle yleisölle EU:n toimivallan väärinkäytöksenä. Oikeudellinen arviointi asiassa sotkeutui kuitenkin kansalliseen politiikkaan. 

EU:lla on laajaa toimivaltaa ympäristö- ja ilmastopolitiikassa, ja se voi kyseisen toimivallan nojalla toteuttaa laajasti toimia, joilla on vaikutuksia myös metsiin. Unionin lainsäätäjän tulee kuitenkin huomioida suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteet, joista ensimmäisen mukaan valittujen keinojen tulee olla oikeassa suhteessa niille asetettuihin päämääriin ja jälkimmäinen edellyttää, että EU toteuttaa toimia vain, jos ne ovat tehokkaampia kuin kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla toteutetut toimet. Lisäksi unionin tulee huomioida perusoikeudet, kuten elinkeinonvapaus ja omaisuudensuoja.

Ilmastonmuutoksen pysäyttäminen on kaikkien EU:n jäsenvaltioiden yhteinen etu. Huomioiden metsien merkityksen ilmastotyössä on selvää, että niihin liittyviä säädöshankkeita tehdään EU:ssa jatkossakin paljon ja ne koskettavat Suomea metsäisenä maana erityisesti. Suomen vaikutusmahdollisuuksien kannalta onkin tärkeää, että valtioneuvoston argumentointi on sekä poliittisesti että oikeudellisesti uskottavaa. 

Maahanmuutto, turvallisuus ja puolustus

Hallitusohjelman visiossa EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka pohjautuu yhteisiin sääntöihin, vastuunjakoon ja toimintaperiaatteisiin. Turvapaikanhakijoiden hallinnassa kehitys jäi kuitenkin vuoden 2015 pakolaiskriisin jäljiltä limboon ja useat asiaan liittyvät EU:n keskeiset säädöshankkeet ovat edelleen jäissä. Lasten perheenyhdistämistä on kuitenkin helpotettu, ja esimerkiksi lapsen alaikäisyyden määrittäminen on muutettu vastaamaan EU-tuomioistuimen linjauksia. 

Marinin hallituskaudella on keskusteltu mittavasti myös rajaturvallisuudesta ja hybridivaikuttamisesta. Suomi ja useat muut jäsenvaltiot ovat hyväksyneet kansallista lainsäädäntöä, joka on oikeudellisesti ongelmallista sekä EU-lainsäädännön että kansainvälisten ihmisoikeusinstrumenttien valossa. 

EU:n puolustusyhteistyö on ollut tiiviimpää kuin hallitusohjelmaa laadittaessa oli realistista odottaa, mutta se on tapahtunut EU:n budjetin ulkopuolelta ja järjestelyin, jotka eivät varsinaisesti kasvata EU:n operatiivista kapasiteettia puolustusasioissa. 

Koronakriisissä Schengen-alueen vapaata liikkuvuutta rajoitettiin tuntuvasti myös Suomessa.

Venäjän hyökkäyssodan myötä Suomen turvallisuuspoliittinen ympäristö muuttui kertaheitolla hallitusohjelmassa korostetusta EU:n puolustuspoliittisesta yhteistyöstä. EU:n puolustusyhteistyö on ollut tiiviimpää kuin hallitusohjelmaa laadittaessa oli realistista odottaa, mutta se on tapahtunut EU:n budjetin ulkopuolelta ja järjestelyin, jotka eivät varsinaisesti kasvata EU:n operatiivista kapasiteettia puolustusasioissa. 

Vaikka EU:n puolustusyhteistyö on muuttunut Venäjän vastaisten sanktioiden ja Ukrainan aseellisen ja taloudellisen avun myötä, Suomen ensisijainen kehys puolustusyhteistyössä on etenkin Suomen jäsenhakemuksen myötä Nato sekä kahdenväliset puolustussitoumukset, ei EU. 

EU:n toiminnan ja Suomen EU-vaikuttamisen kehittäminen

EU-instituutioiden välisten suhteiden osalta hallitus on korostanut Eurooppa-neuvoston lujittunutta roolia EU:n yleisten poliittisten suuntaviivojen määrittelemisessä sekä riippumatonta ja toimintakykyistä komissiota. Näiden tavoitteiden suhteen kehitys on ollut ristiriitaista. 

Eurooppa-neuvosto on jatkuvasti laajentanut rooliaan unionin lainsäätäjän alueelle, mikä on ongelmallista erityisesti huomioiden EU-parlamentin aseman toisena lainsäätäjänä ja budjettivallan käyttäjänä. Lisäksi komissio on kehittynyt entistä poliittisemmaksi erityisesti vihreän siirtymän, teollisuuspolitiikan ja geopolitiikan osalta.

EU-poliittisen selonteon mukaan ”EU:n perussopimusmuutokset eivät ole ajankohtaisia”. Tämä on erikoinen näkemys huomioiden, että viimeisen vuosikymmenen aikana on hyväksytty useita perussopimusten kanssa vähintäänkin jännitteisessä suhteessa olevia toimia. Tämän perusteella vaikuttaa siltä, että valtioneuvoston mielestä on parempi venyttää sopimuksia kuin tuoda mahdolliset muutostarpeet avoimeen ja demokraattiseen keskusteluun. 

Hallituskauden aikana on tapahtunut myös mielenkiintoinen muutos eduskunnan valiokuntien välisissä suhteissa EU-politiikan määrittämisessä. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön (PeVL 20/2017 vp) mukaan ”Suomen perustuslain tulee ohjata valtioneuvoston kannanmuodostusta EU-lainsäädännön valmistelussa”) ja se sitoo myös eduskunnan muita valiokuntia perustuslain mukaisissa menettelyissä.

Valtioneuvoston omat EU-oikeudelliset arviot ovat usein olleet kuitenkin vähäisiä tai puuttuneet valtioneuvoston EU:n kehitystä käsittelevistä kirjelmistä lähes kokonaan jopa suurissa EU-asioissa. Tästä esimerkkinä on EU:n ja Britannian kauppa- ja yhteistyösopimus. 

EU-poliittisen selonteon mukaan ”EU:n perussopimusmuutokset eivät ole ajankohtaisia”. Tämä on erikoinen näkemys huomioiden, että viimeisen vuosikymmenen aikana on hyväksytty useita perussopimusten kanssa vähintäänkin jännitteisessä suhteessa olevia toimia. 

Lisäksi suuri valiokunta on ottanut etäisyyttä perustuslakivaliokunnan linjauksiin. Kompurointia nähtiin erityisesti Euroopan vakausmekanismin ja elpymispaketin kohdalla, joissa EU-oikeudellinen ja valtiosääntöoikeudellinen arviointi jäi valtioneuvostossa vajavaiseksi ja perustuslakivaliokunnan arviot sivuutettiin suuressa valiokunnassa. 

Tällä on vaikutusta toimien kansalliseen hyväksyttävyyteen huomioiden, että oikeudellisilla kysymyksillä ja perustuslakivaliokunnalla instituutiona on keskeinen merkitys suomalaisessa yhteiskunnassa ja poliittisessa keskustelussa.  

Kehittämisen varaa on ollut myös EU-vaikuttamisessa. Vastuu EU-politiikan muotoilusta on lisääntyvästi siirtynyt virkamiehiltä poliittisten kabinettien tehtäväksi, joiden kokemus voi olla huomattavasti ohuempaa ja lyhyempää, ja siitä puuttuu prosessiosaaminen. Eduskunta on toistuvasti joutunut huomauttamaan, että asioita on tuotu sen käsittelyyn liian myöhään tai heikon valmistelun pohjalta – kysymys, jota perustuslakivaliokunta arvioi huomattavan kriittisin sanankääntein eduskunnan perustuslaissa turvatun tiedonsaantioikeuden toteutumisen osalta. 

Eduskunnan kannaksi on myös muodostunut useissa EU-asioissa, ettei hanke ole Suomen hyväksyttävissä. Tällaisia ovat esimerkiksi sähköistä pääsyä todistusaineistoon koskeva ehdotus, terveystietojen saatavuutta koskeva eurooppalainen terveysdata-avaruus ja ennallistamisasetus. Tällöin voidaan olettaa, ettei ennakkovaikuttamisessa ole onnistuttu kehuttavasti.

Suomen EU-politiikan epämääräisyyttä ilmentää myös maaryhmäyhteistyö. Suomi on etääntynyt niin sanotusta Hansa-ryhmästä. Vaikka asiakirjoissa mainitaan pohjoismaisen yhteistyön tärkeys, se on ollut käytännössä heikkoa jo siksi, että pohjoismaiden asemoituminen, tavoitteet ja jopa oikeudellinen asema suhteessa eri yhteistyöaloihin vaihtelee hyvin mittavasti. 

EU:n rahoituskehyksestä ja elpymisrahastosta neuvoteltaessa Suomi ei kuulunut Alankomaiden, Itävallan, Ruotsin ja Tanskan muodostamaan ”nuukaan nelikkoon”. Ukrainan sodan alettua Suomi on hakeutunut lähemmäksi Itä-Euroopan maita esimerkiksi kysymyksissä Venäjän turistiviisumeista ja Ukrainan tukemisesta. Viimeisimpänä Suomi on vastustanut uutta yhteisvelkaa yhdessä Irlannin, Itävallan, Slovakian, Tanskan, Tšekin, Viron ja kanssa. Epämääräisyys maaryhmäyhteistyössä on heikentänyt Suomen neuvotteluasemaa merkittävästi. 

Suomen linjattomuus muuttuneessa unionissa

Sipilän hallituksen kauden päättyessä pohdimme, missä määrin Suomella ylipäänsä on konkreettisia EU-tavoitteita tai näkyä siitä, minkälaisessa EU:ssa Suomi haluaa olla mukana. 

Rinteen ja Marinin hallituksen yleinen suhtautuminen EU-yhteistyöhön on ollut selkeästi Sipilän hallitusta myönteisempi, ja sillä on ollut myös tavoitteita, mutta vaikuttaminen on jäänyt sirpaleiseksi, ajoitukseltaan satunnaiseksi ja sisällöltään epäjohdonmukaiseksi. 

Marinin hallituksen perinnöksi jää keskeisiltä toimintaperiaatteiltaan muuttunut EU, jossa Suomen paikka, tahtotila ja viiteryhmä ovat pahasti hakusessa. 

Suomessa ei ole unioniin liittymisen jälkeen käyty laajaa poliittista keskustelua EU:n kehityssuunnasta ja unionin jäsenyyden eduista ja haitoista. Hallitusten strategiana on yleensä ollut kansallisen käsittelyn viivästyttäminen: keskustelun käyminen on liian aikaista tai liian myöhäistä. Elpymispaketin hyväksymisen yhteydessä laaja kansalaiskeskustelu toteutui, vaikka hallitus pyrkikin sen toppuuttelemiseen. Yleisemminkään EU-asioiden ajoittainen nousu kotimaiseen julkisuuteen ei ole yleensä liittynyt hallituksen EU-poliittiseen visioon, vaan asiaan liittyviin kotimaisiin poliittisiin pyrkimyksiin ja hallituspuolueiden vaikeuteen löytää EU-asioissa yhteinen sävel. 

Käytännössä hallitus on kieltäytynyt keskustelemasta siitä, miten nopeasti valmistellut ja periaatteellisesti suuret politiikkamuutokset, kuten komission rokotehankinnat, budjettisääntöjen jäädyttäminen, yhteisvelka sekä viimeisimpänä valtiontukisäännösten höllentäminen vaikuttavat unionin integraatioon ja toisaalta Suomen EU-poliittiseen linjaan. Marinin hallituksen perinnöksi jää keskeisiltä toimintaperiaatteiltaan muuttunut EU, jossa Suomen paikka, tahtotila ja viiteryhmä ovat pahasti hakusessa. 

Päivi Leino-Sandberg on eurooppaoikeuden professori Helsingin yliopistossa. 

Antti Ronkainen on poliittisen talouden väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituksesta -juttusarjaa.

Artikkelin pääkuva: Sara Kurfeß/Unsplash

Julkaisu Tyhjistä fraaseista linjattomuuteen – Marinin hallituksen EU-poliittinen perintö ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Huhtikuun 2021 kuntavaalien järjestämisessä on painottunut terveysturvallisuusnäkökulma. Keskustelua on käyty siitä, tulisiko vaaleja siirtää, ennakkoäänestysaikaa pidentää tai mahdollisesti hyödyntää kirjeäänestystä.  Oikeusministeriön Manner-Suomen kunnanhallituksille lokakuussa toimittaman ohjeistuksen mukaan vaalit pidetään kuitenkin tavanomaisesti eräitä erityisjärjestelyjä (ennakkoäänestyspaikkojen laajat aukiolot, turvavälit, kasvomaskit) lukuun ottamatta. Vaalijohtajan  tuoreen lausunnon mukaan vaalien siirtäminen on kuitenkin lakimuutoksen kautta mahdollista, mikäli se olisi koronatilanteen vuoksi aivan välttämätöntä.

Vaalien turvallisuuteen liittyy lähestyvissä kuntavaaleissa myös muita vähemmälle huomiolle jääneitä riskejä, kun kampanjointi siirtyy yhä vahvemmin digitaalisille alustoille. Liberaalin demokratian kannalta merkityksellisin kysymys liittyy uhkien, vastatoimien ja niiden heijastusvaikutusten muodostamaan, vaikeasti hallittavaan kierteeseen.

Virheellinen tai tarkoituksellisesti vääristelty käsitys uhista voi johtaa ylimitoitettuihin reaktioihin, jotka alkavat nopeasti kaventaa demokratiaa.

Herkkyys tunnistaa vaaliturvallisuuden eri osa-alueita vaarantavia tekijöitä on kriittinen edellytys edustuksellisuuteen pohjautuvan poliittisen järjestelmän jatkuvuudelle. Toisaalta virheellinen tai tarkoituksellisesti vääristelty käsitys uhista voi johtaa ylimitoitettuihin reaktioihin, jotka alkavat nopeasti kaventaa demokratiaa ja kansalaisyhteiskunnan toimintamahdollisuuksia. Vaaliturvallisuudessa ja sen kääntöpuolessa vaalihäirinnässä onkin kyse aidosti viheliäisestä ongelmasta, jossa ratkaisuritykset saattavat itsessään tuottaa uusia ongelmia.

Vaaliturvallisuuden kolme ulottuvuutta

Vaaliturvallisuus on laaja kokonaisuus, josta on avautunut viime vuosina yhä uusia osa-alueita. Siihen kuuluu vaalien koskemattomuus, mukaan lukien opposition ja tiedotusvälineiden toimintakyky vaalikampanjoinnin aikana, vaalilainsäädännön asianmukaisuus sekä äänestysprosessin ja vaalirahoituksen läpinäkyvyys. Toinen keskeinen ulottuvuus on koettu turvallisuus, eli yhtäältä äänestäjien oikeus tehdä valintansa ilman jatkuvaa virheellisen informaation tulvaa tai painostuksen uhkaa, ja toisaalta ehdokkaiden mahdollisuudet kampanjoida vailla pelkoa joutumisesta fyysisessä tai digitaalisessa ympäristössä tapahtuvan häirinnän kohteeksi.

Koronapandemian myötä keskusteluun on tullut uutena osa-alueena vaalien terveysturvallisuus: miten vaalit saadaan käytyä siten, että niistä ei aiheudu sairastumisen riskiä epidemiatilanteesta riippumatta?

Digitaalisen vaalihäirinnän uhka korostuu kampanjoinnin siirtyessä verkkoon

Vaalihäirintä on määritelmällisesti tarkoituksellista joko fyysisessä tai digitaalisessa maailmassa tapahtuvaa toimintaa, jonka tavoitteena on aiheuttaa systemaattista kohinaa, hälyä ja hämmennystä vaalikampanjan eri vaiheessa. Se voi siten heikentää luottamusta koko poliittiseen järjestelmän toimivuuteen ja halua osallistua vaaleihin äänestäjinä, ehdokkaina ja kampanja-aktiiveina.

Vaalihäirinnälle on ominaista monikerroksellisuus niin motiivien, toimijoiden, kohteiden kuin keinojenkin osalta. Vaalivaikuttamisen ja siihen liittyvä demokraattisten rakenteiden horjuttamisen katsotaankin muodostavan hybridiuhan. Valtioilla on usein eniten resursseja käytettävissään vaalien häiritsemiseen, mutta myös ei-valtiolliset toimijat, kuten ääriliikkeet ja yksittäiset ihmiset, voivat pyrkiä synnyttämään toimillaan sekaannusta ja epäluottamusta.

Ehdokkaiden ja puolueiden näkökulmasta vaalihäirinnässä on kyse yhtäältä maineenhallinnasta, joka kattaa ehdokkaiden suhteet äänestäjiin, kanssakilpailijoihin, erilaisiin taustaorganisaatioihin sekä laajemmin julkisuuteen. Ehdokkaan tai puolueen maineenhallinta on yhä vaikeampaa nykyisessä mediamaisemassa, jossa perinteisen median tuottama materiaali sekoittuu verkkojulkisuudessa sosiaalisen median sisältöihin. Maine on riippuvainen eri sidosryhmien kertomista tarinoista ja näin ollen suhteellista: ehdokkaalla tai puolueella ei ole vain yhtä yleisesti hyväksyttyä mainetta vaan se näyttäytyy kullekin taustayhteiselle omanlaisenaan.

Vaalihäirintä voi heikentää luottamusta koko poliittiseen järjestelmän toimivuuteen ja halua osallistua vaaleihin.

Vaalihäirintä voikin olla pelkästään psykologista, äänestäjille syntyviin mielikuviin kohdistuvaa vaikuttamista. Ehdokkaan ympärillä vellovat huhut ja epäilyt saattavat heikentää vakavastikin arvioita ehdokkaan luotettavuudesta ilman, että objektiivisesti mikään on muuttunut. Keskeistä on käsitys siitä, että jotakin hämäräperäistä on tapahtunut, mitä kautta ehdokkaan ”varsinainen” luonne paljastuu.

Ääni- ja videomanipulaatiot ovat tässä erityisen voimakas, vastaanottajan useisiin aisteihin samanaikaisesti vetoava väline. Niiden tuottaminen on nykytekniikalla suhteellisen yksinkertaista, mistä on nähty esimerkkejä myös Suomessa. Näistä tunnetuin on marraskuussa 2019 sisäministeri Maria Ohisalon ja perussuomalaisten puheenjohtaja Jussi Halla-ahon keskustelusta levinnyt muokattu video, jossa Ohisalon vastaukseksi leikattiin eri vastaus kuin jonka hän antoi Halla-ahon alun perin esittämään kysymykseen.

Ranskan vuoden 2017 presidentinvaalien yhteydessä tapahtuneen tietovuodon vaikuttavuutta pyrittiin vahvistamaan automaattisesti toimivien sosiaalisen median tilien kautta.

Maineenhallinnan horjuttamiseen tähtäävän informaatiovaikuttamisen ohella toinen kampanjoinnin kannalta merkittävä vaalihäirinnän muoto kohdistuu tietoturvallisuuteen. Puolueet ja ehdokkaat ovat alttiita erilaisille tietomurroille ja tietovuodoille. Puolueet ja kampanjaorganisaatiot keräävät itse tai ostavat potentiaalisista äänestäjistä yksityiskohtaista informaatiota, jota hyödynnetään kampanjoinnin mikrokohdentamisessa.

Myös Applen, Facebookin ja Googlen kaltaiset teknologiajätit analysoivat laajasti käyttäjiensä tietoja, minkä avulla ne kykenevät tarkasti ennakoimaan äänestäjien käyttäytymistä. Äänestäjistä kerätyt tiedot ovat puolestaan otollisia tehostamaan tietomurtojen tehoa. Esimerkiksi Ranskan vuoden 2017 presidentinvaalien yhteydessä tapahtuneen tietovuodon vaikuttavuutta pyrittiin vahvistamaan automaattisesti toimivien sosiaalisen median tilien kautta. Ajallisesti nämä tietovuodot tapahtuivat juuri ennen vaalirauhan alkamista, jottei niitä julkisesti juuri ehdittäisi kommentoida ja kumota.

Ehdokkailla korkea tietoisuus vaalihäirinnän riskistä

Suomessa ei toistaiseksi ole havaittu laajamittaista tai voimakasta vaalihäirintää, mikä voi ainakin osittain olla seurausta ennakoivasta varautumisesta. Vaalit ovat nykyisin osa yhteiskunnan kriittistä infrastruktuuria. Vaalihäirinnän uhista on tiedotettu monipuolisesti ja puolueille ja viranomaisille on järjestetty koulutuksia vaalihäirinnän ehkäisemiseksi. Suomi on mukana myös kansainvälisessä yhteistyössä.

Vaalihäirinnän saama julkinen huomio näkyy myös yksilötasolla. Vuoden 2019 eduskuntavaalien jälkeen äänestäjille ja ehdokkaille tehdyissä kyselyissä havaittiin, että etenkin jälkimmäisten tietoisuus vaalihäirinnän riskistä on varsin suurta. Näkemyksissä vallitsi käänteinen läheisyysperiaate: henkilökohtaisen turvallisuuden osalta vaalihäirintä koetaan toistaiseksi varsin pienenä uhkana, mutta yleisemmän tason havainnot ovat selvästi tavallisempia.

Huomattavan korkeisiin lukemiin yllettiin arvioidessa vaalihäirinnän uhkaa tulevaisuudessa. Vaalihäirintätietoisuus ei näyttänyt myöskään keskittyvän systemaattisesti vain tietyntyyppisiin ehdokkaisiin, mikä kertoo osaltaan sen yleisyydestä. Sen sijaan kokemukset vaalikampanjan aikaisesta turvattomuudesta eriytyivät selvästi siten, että Itsenäisyyspuolueen, Liberaalipuolueen ja Liike Nyt:in ehdokkaat kokivat olonsa turvallisemmaksi kuin ehdokkaat keskimäärin, kun taas muun muassa Feministisen puolueen ja vihreiden ehdokkaat kokivat olonsa vähiten turvallisiksi.

Mikäli ehdokkuus alkaa näyttäytyä lähinnä vaarana joutua mustamaalauksen kohteeksi tai tietosuojariskinä, kiinnostuneiden joukko kapenee, mikä helposti vahvistaa poliittisessa edustuksessa vallitsevia vinoumia.

Tiedusteltujen vaalihäirintämuotojen kirjo oli molemmissa kyselyissä laaja, ja kuten häirintäkokemusten osalta yleisemminkin, ihmisten havainnointi- ja raportointialttius vaihtelee yksilöittäin. Lisäksi on todennäköistä, että mitä enemmän aiheesta keskustellaan, sitä herkemmin häirintää tunnistetaan ja halutaan tuoda esiin. Myös subjektiivisten riskiskenaarioiden voimakkuuteen vaikuttaa moni tekijä.

Tuloksista ei voi siten suoraan päätellä, miten vakavasta ongelmasta vaalihäirinnän kohdalla on nykyisin tai tulevaisuudessa kysymys, mutta mahdollinen takaisinkytkentä korostaa ehdokkaiden kokemusten merkityksellisyyttä. Edustuksellisen demokratian toimivuus on riippuvainen siitä, että ehdokkaiksi saadaan rekrytoitua mahdollisimman laajasti ihmisiä erilaisista yhteiskunnallisista ryhmistä. Mikäli ehdokkuus alkaa näyttäytyä lähinnä vaarana joutua mustamaalauksen kohteeksi tai tietosuojariskinä, kiinnostuneiden joukko kapenee, mikä helposti vahvistaa poliittisessa edustuksessa vallitsevia vinoumia.

Ylikansallisen lainsäädännön puute lisää riippuvuutta teknologiayrityksistä vaalihäirinnän torjumisessa

Vaalihäirinnästä ilmenee jatkuvasti uusia muotoja, joista tuore esimerkki ovat Yhdysvaltojen vaalien yhteydessä marraskuussa 2020 havaitut robottipuhelut. Vaaliturvallisuutta koskevien uhkien esiin nouseminen käynnistää yleensä välittömästi keskustelun siitä, miten niitä kyettäisiin tehokkaimmin torjumaan ja ennaltaehkäisemään. Keskeinen puute liittyy siihen, että vaaliturvallisuuden vahvistaminen on tapahtunut tähän asti pitkälti kansallisvaltioiden kontekstissa.

Vaalihäirintä on luonteeltaan niin monisäikeistä, että se on usein vähintään askeleen edellä puolustusta, etenkin mikäli vaaleja ja vaalikampanjointia koskevaa lainsäädäntöä uudistetaan lähinnä reaktiona jo havaituille häirintämuodoille. Kansallinen vaalilainsäädäntö ei välttämättä ota riittävän tehokkaasti huomioon vaalihäirinnän erityispiirteitä, kuten informaatioteknologian roolia sekä sen tarjoamia mahdollisuuksia rajat ylittävään toimintaan.

Vaalihäirintä on luonteeltaan niin monisäikeistä, että se on usein vähintään askeleen edellä puolustusta.

Vaaliviranomaiset joutuvat informaatioteknologian ja kansalaisten tiedon analysoinnin kehittyessä yhä enemmän sellaisten vaalihäirintäkysymysten eteen, joiden ratkaisu edellyttää tiivistä yhteistyötä mediaa sääntelevien ja tietosuojasta vastaavien viranomaisten kanssa. Sekä Euroopan komissio että Euroopan tietosuojavaltuutettu ovat antaneet suosituksia viranomaisyhteistyön lisäämisestä. Monien pienten valtioiden mahdollisuudet säännellä suoraan esimerkiksi kansainvälisten yhtiöiden alustateknologiaa ovat kuitenkin rajalliset. Tämä korostaa kansainvälisen, Euroopan laajuisen ja kansallisen sääntelytason yhteensovittamisen merkitystä.

Vaalihäirinnän torjumista kansainvälisellä tasolla vaikeuttaa selkeän sääntelytoimijan ja oikeudellisen toimivallan puute. Samalla ylikansallinen valtatyhjiö on lisännyt riippuvuutta teknologiayrityksistä. Esimerkiksi vuonna 2018 Irlannin aborttilainsäädäntöä koskeneen kansanäänestyksen aikana Facebook kielsi aiheeseen liittyvän mainonnan alustallaan sen jälkeen, kun yhdysvaltalaisten toimijoiden katsottiin pyrkivän vaikuttamaan äänestyksen lopputulokseen Facebook-mainosten kautta. Ilman yhtiön väliintuloa tällaiseen rajat ylittävään vaikuttamiseen olisi ollut vaikea puuttua.

Myös EU:n mahdollisuudet toimia vaalien turvaamiseksi ovat vähäiset Euroopan parlamentin vaaleja lukuun ottamatta, sillä sekä vaalilainsäädäntö että kansalliseen turvallisuuteen liittyvät kysymykset ovat vahvasti jäsenvaltioiden toimivallassa. EU onkin pyrkinyt torjumaan vaalihäirintää pääasiassa edistämällä teknologiayhtiöiden oma-aloitteisuutta itsesääntelyllä ja koordinoimalla viranomaisten tiedonvälitystä häirinnästä.

Ylikansallinen valtatyhjiö on lisännyt riippuvuutta teknologiayrityksistä.

Itsesääntely on kuitenkin läpinäkymätöntä ja sen vaikutuksia on vaikea arvioida. Sosiaalisen median yhtiöt ovat käyneet keskusteluja vaalien turvaamisesta kansallisten viranomaisten kanssa, mutta päätökset ovat lopulta yhtiöiden harkintavallassa, ja julkista tietoa toteutetuista toimenpiteistä on niukasti saatavilla. EU:lla on kuitenkin laaja toimivalta säännellä digitaalisia sisämarkkinoita ja se voi välillisesti vaikuttaa vaalihäirintään digitaalisia alustoja koskevalla lainsäädännöllä.

Komissio valmistelee parhaillaan uutta lainsäädäntöpakettia informaatioteknologiayhtiöiden vastuusta ja teknologioiden läpinäkyvyyden vaatimuksista. Periaatteessa alustojen vahvempi sääntely voi ehkäistä alustojen käyttöä vaalihäirinnässä. Uuden lainsäädännön voimaantulo on kuitenkin vielä vuosien päässä.

Pyrkimys lisätä vaaliturvallisuutta johtaa helposti demokratian kaventumiseen

Häirintäuhkiin varautuminen paljastaa raadollisesti vaalihäirinnän viheliäisen luonteen ja liberaalin demokratian haavoittuvuuden. Samalla kun avoimuus, matalakynnyksellisyys, läpinäkyvyys ja kansalaisten laaja osallistuminen ovat järjestelmän keskeisiä määritteleviä tekijöitä, ne tarjoavat myös lyömäaseita kilpaileville käsityksille.

Pyrkimys puolustaa edustuksellisen demokratian instituutioita voi alkaa nopeasti nakertaa järjestelmän hyväksyttävyyden kannalta keskeisiä periaatteita ja oikeuksia. Vakavimmillaan vaalihäirinnältä varautuminen johtaa turvallistamisstrategian käyttöönottoon, jolla yhä uusia rajoituksia vaalikampanjointiin perustellaan yhteisesti jaetulla ulkoisella tai sisäisellä uhalla.

Kansainväliset ihmisoikeusraportoijat ovatkin varoittaneet sääntelyn mahdollisista vaaroista sanan- ja tiedonvälityksen vapaudelle. Vaikka vaaleja turvaava sääntely täyttäisikin sananvapauden rajoittamisen edellytykset, esimerkiksi faktavirheitä sisältävä informaatio on sananvapauden suojaamaa. Siten suhteettomat rajoitukset informaation levittämiselle ovat ongelmallisia, vaikka niillä pyrittäisiin sinänsä hyväksyttävään tarkoitukseen.

Samalla kun avoimuus ja kansalaisten laaja osallistuminen ovat järjestelmän keskeisiä määritteleviä tekijöitä, ne tarjoavat myös lyömäaseita kilpaileville käsityksille.

Esimerkiksi Puolan ”virheellisen” tiedon levittämistä vaalikampanjoinnin aikana rajoittavan lain todettiin rikkovan Euroopan ihmisoikeussopimuksen sananvapauden turvaavaa 10 artiklaa. Tältä osin Puolan vaalihäirinnän torjuntatoimet näyttäytyvätkin osana oikeusvaltioperiaatteen loukkauksia. Edellä mainittu teknologiayhtiöiden itsesääntely ei ole tässä suhteessa poikkeus, vaan se voi kaventaa kansalaiskeskustelua ja demokratiaa siinä missä julkisvallan toimeenpanema lainsäädäntökin.

Vaali- tai laajemmin demokratiahäirinnän uhasta muodostuukin helposti keppihevonen niille poliitikoille, jotka ovat alun perinkin suhtautuneet varauksellisesti kansalaisyhteiskunnan aktiiviseen osallistumiseen päätöksentekoon, mistä on merkkejä myös Suomessa. Häirintää voidaan käyttää myös perusteena torjua joltain muulta kannalta muuten demokratiaa edistäviä uudistuksia. Nettiäänestämistä vuonna 2017 pohtinut oikeusministeriön työryhmä esimerkiksi arvioi turvallisuusuhat siinä määrin suuriksi, että päätyi loppuraportissaan suosittamaan pysymistä perinteisessä ”kynä ja paperi” –mallissa. Toisaalta on myös ongelmallista, mikäli häirinnän uhkia ei tunnisteta uudistusten yhteydessä riittävän monipuolisesti, mistä puolueen perustamista koskeva lakimuutos on tuore esimerkki. Eduskunnan hyväksymässä hallituksen esityksessä ei huomioitu riittävästi esimerkiksi puolueiksi naamioituneiden toimijoiden ilmaantumisen lisääntymisen mahdollisuutta ja sähköisiin kannatusilmoitusrekistereihin kohdistuvien  tietomurtojen riskiä.

Demokratian tukahduttamisen riski sitä turvaamalla korostuu helposti poikkeusoloissa.

Demokratian tukahduttamisen riski sitä turvaamalla korostuu helposti poikkeusoloissa. International IDEA -järjestön selvityksen mukaan 21.2.–22.11.2020 välillä yhteensä 73 maata on lykännyt vaaleja koronapandemiaan vedoten. Poikkeusolojen turvin voidaan pyrkiä rajoittamaan myös muita perusoikeuksia laajemmin kuin mitä normaalitilanteessa olisi sallittua.

Kysymys on vaikea sikäli, että kynnys vaalilainsäädäntöön kajoamiseen tulisi olla erittäin korkea, mutta toisaalta tulisi huomioida yhdenvertaisuusnäkökulmat erityisesti pandemian kaltaisessa tilanteessa, jossa sairastaminen kohdistuu epätasaisesti eri väestönosiin. Tästä näkökulmasta Suomen linja järjestää vaalit suunnitellun mukaisesti on perusteltu, mutta se edellyttää myös monipuolista yhteiskunnallista keskustelua vaaliturvallisuuden ja yhdenvertaisen poliittisen osallisuuden edellytysten yhteensovittamisesta.

Miikka Hiltunen on tohtorikoulutettava oikeustieteellisessä tiedekunnassa Helsingin yliopistossa.

Päivi Leino-Sandberg on transnationaalisen oikeuden professori Helsingin yliopistossa.

Jarno Limnéll on kyberturvallisuuden työelämäprofessori Aalto-yliopistossa.

Hanna Wass on yleisen valtio-opin dosentti ja ”Kansalaisuuden kuilut ja kuplat (BIBU)” -hankkeen tutkija Helsingin yliopistossa.

Artikkeli on osa juttusarjaa Äänestäjät ja ehdokkaat politiikan ilmastonmuutoksessa.

Julkaisu Vaaliturvallisuus voi sekä vahvistaa että kaventaa demokratiaa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Brexit eli Ison-Britannian ero Euroopan unionista (EU) on herättänyt kysymyksiä maan kansalaisten ja poliittisen johdon sitoutumisesta integraatioon ja unionijäsenyydestä seuraaviin ”kahleisiin”. Äänestystulosta on selitetty sillä, ettei jäsenyyttä missään vaiheessa saatu ankkuroitua kansan eikä edes johtavien poliitikkojen keskuuteen vaan EU näyttäytyi koko ajan jollain tapaa vieraana ja kiistanalaisena kysymyksenä. Pohdittiin, olisiko laajapohjaisempi kansallisen eurooppapolitiikan valmistelu ja päätöksenteko voinut vähentää kansanedustajien ja puolueaktiivien EU-vastaisuutta. Lisäksi mietittiin puolueiden, median ja koululaitoksen roolia: olivatko kansalaiset saaneet riittävästi tietoa EU:sta?

Nämä pohdinnat ovat pitkään tuntuneet Suomessa kaukaisilta: yleinen mielipide on vahvasti integraatiomyönteinen ja eduskuntapuolueista vain perussuomalaiset ovat selkeän EU-kriittisiä. Kansallisesti EU-asioiden käsittely on hajautettu eduskunnassa kaikkiin alakohtaisiin valiokuntiin ja hallituksen EU-ministerivaliokunta sekä eduskunnan suuri valiokunta käsittelevät tunnollisesti neuvoston ja Eurooppa-neuvoston esityslistan asiat.

Kansallisen edun puolustamisen tärkeys ”Brysselissä” korostuu yhteiskunnallisen keskustelun ja kansalaisten osallistamisen kustannuksella.

EU-politiikka on yhtäältä haluttu Suomessa rinnastaa ensisijaisesti kotimaan politiikkaan, mutta toisaalta Eurooppa-asioiden käsittelyyn liittyy monia ulkopoliittiselle päätöksenteolle ominaisia piirteitä. Eurooppapolitiikassa on painotettu hallituksen ja eduskunnan aktiivista vuoropuhelua ja laajaa poliittista tukea hallituksen EU-linjauksille.

Kansallisen edun puolustamisen tärkeys ”Brysselissä” (output) korostuu yhteiskunnallisen keskustelun ja kansalaisten osallistamisen (input) kustannuksella. Mitä laajempi eliittikonsensus tavoitteista vallitsee, sitä paremmat edellytykset pääministerillä ja hallituksella on puolustaa kansallisia linjauksia EU-neuvotteluissa – tai näin ainakin uskotellaan. Vaikka konfliktit ruokkivat kansallista poliittista keskustelua, Suomeen ei ole syntynyt kriittisen EU-keskustelun perinnettä.

Integraation epäpolitisointia

Eurokriisin alku reilut kymmenen vuotta sitten toi tervetullutta säröä laajaan puoluepoliittiseen konsensukseen. Silti EU-keskustelu on ensisijaisesti rajautunut euroalueen tukipaketteihin, pakolaiskriisiin ja viimeisimpänä koronaelvytysrahastoon. Samalla periaatteellisempi, suurten linjojen keskustelu on jäänyt kriisien jalkoihin.

EU-politiikasta ehkä keskustellaan, joskus kiivaastikin, hallituksessa ja suuressa valtiokunnassa, mutta suljettujen ovien takana. Hallitus tai eduskunta eivät ole osoittaneet halukkuutta tuoda kansalaisia vahvemmin mukaan politiikan muodostamiseen. Yhteiskunnallista eurooppakeskustelua menettelytavat eivät palvele. Esimerkiksi Saksan liittopäivillä eli parlamentissa (saksaksi Bundestag) EU-asioita käsitellään säännöllisesti täysistunnoissa, jolloin kansalaisten ja tiedotusvälineiden on helppoa seurata eurooppapolitiikkaa ja puolueiden kantoja käsiteltäviin kysymyksiin.

Kotimainen keskustelu on kovin jälkijättöistä. Puolueet yleensä välttelevät julkista keskustelua niiden kannattajakuntaa jakavista aiheista. Hallituspuolueissa yhtälö on monimutkaisempi, kun samalla tulee jo pohtia tulevia EU-tason kompromisseja.

Tällöin turvaudutaan keskustelun viivästyttämiseen: keskustelua ei kannata käydä ennen kuin tiedetään esityksen tarkka sisältö. Ja kun esitys annetaan, on se jo ehditty hioa Brysselissä niin pitkälle, että kyse on enää sopeutumisesta eikä aidosta valintatilanteesta. Askeleet kohti tiiviimpää integraatiota esitetään siksi epäpoliittisina, teknisluontoisina ratkaisuina. Lopputulos on se, että koskaan ei ole oikea aika käydä keskustelua.

Kansallisen näkökulman korostuminen on ymmärrettävää, mutta se ei saisi tapahtua kokonaiskuvan hahmottamisen kustannuksella.

Kotimainen EU-keskustelu on myös kahtiajakautunutta. Media korostaa vastakkainasetteluja, jolloin vastakkain asetetaan ”Suomen etu” ja EU. Tällaiset yksinkertaistukset eivät myötävaikuta kansalaisten Eurooppa-tietämykseen. Varsinkin kriittiset puheenvuorot tulkitaan EU-vastaisuudeksi eivätkä hallituspuolueiden edustajat uskalla keikuttaa venettä. Kun poliitikoilta puuttuu rohkeutta kunnon EU-keskustelun käymiseen, olisi tutkijoilla erityisen tärkeä rooli tuoda keskusteluun tutkimukseen pohjautuvia kriittisiä näkökulmia, joiden kautta tuodaan näkyviin myös päätösten laajemmat vaikutukset.

Suomen 25 jäsenyysvuoden jälkeen EU-keskustelu kulkee edelleen liikaa kaksilla raiteilla. Siinä missä Brysselissä ja Keski- ja Etelä-Euroopan jäsenmaissa väitellään integraation suurista linjoista, Suomessa huomio kohdentuu hallituksen kykyyn puolustaa kansallisia tavoitteita.

Kansallisen näkökulman korostuminen on ymmärrettävää, mutta se ei saisi tapahtua kokonaiskuvan hahmottamisen kustannuksella. Hallitus toki edustaa Suomea, mutta sen kanta ei sido oppositiopuolueita tai kansalaisyhteiskunnan toimijoita. Vaihtoehtoja saa esittää. EU-jäsenyys velvoittaa myös asialliseen ja kriittiseen keskusteluun EU:n toiminnasta ja sen kehittämisestä kansalaisten odotuksia vastaavaan suuntaan.

Unionin kehittämistä koskeva päätöksenteko

Pienissä ja uudemmissa jäsenmaissa on totuttu odottamaan Saksan ja Ranskan ja komission aloitteita. Ja niitähän tulee: viime vuosina Saksan liittokansleri Angela Merkel, Ranskan presidentti Emmanuel Macron sekä komission puheenjohtajat Jean-Claude Juncker ja Ursula von der Leyen ovat esittäneet rohkeita visioita integraation syventämiseksi.

Aloitteet ovat koskeneet varsinkin talouspolitikkaa ja ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, mutta niissä on käsitelty myös sisämarkkinoita ja unionin päätöksenteon uudistamista. Suomessa aloitteista on vaiettu tai niiden merkitystä on vähätelty. Politiikassa agendan määrittely kuitenkin on jopa tärkein osa päätöksentekoa.

Neuvottelut 750 miljardin koronaelvytyspaketista ja unionin vuosien 2021-2027 rahoituskehyksestä ovat tästä erinomainen ajankohtainen esimerkki. Heinäkuun Eurooppa-neuvostossa tehtiin suuria, periaatteellisia ratkaisuja integraation kehityksestä. EU:n toimintaa ryhdytään ensimmäistä kertaa rahoittamaan yhteisellä velalla, ja varoja jaetaan väljästi uudenlaisiin jäsenvaltiokohtaisiin tulonsiirtoihin. Nyt on jo nähtävissä, että tästä syntyy uusi toimintatapa, joka saa jatkoa viimeistään seuraavan kriisin iskiessä. Suomessa seurattiin kuitenkin lähinnä oman kansallisen maksuosuuden kehitystä. Unionin toimielinten tai muiden jäsenvaltioiden tavoitteet ja perustelut jäivät paitsioon.

Suomessa EU:n tulevaisuutta koskevista aloitteista on vaiettu tai niiden merkitystä on vähätelty.

Suomessa korostettiin ratkaisun kertaluonteisuutta ja Suomen vientivetoisuutta, eikä hankkeen tärkeintä ja vakuuttavintakin perustelua – sen eurooppapoliittista merkitystä kriisin keskellä – tuotu avoimeen keskusteluun. Hallitus ei ottanut kertaakaan kantaa siihen, mitä pitkän aikavälin vaikutuksia perussopimuksille annetulla uudella tulkinnalla olisi.

Täysin poikkeuksellinen oli myös tapa, jolla perustuslakivaliokunnan kannanotot sivuutettiin, erityisesti kriittinen näkemys avustusten rahoittamisesta yhteisellä velalla. On vaikea arvioida, olisiko tämä linjaus ollut EU-neuvotteluissa saavutettavissa, jos sitä olisi pyritty niissä edistämään. Perustuslakivaliokunnalla ja sen tulkinnoilla on kuitenkin Suomen valtiosääntöjärjestelmässä keskeisin asema ja vahva yhteiskunnallinen merkitys.

Vakavampi julkinen keskustelu käynnistyi Suomessa vasta heinäkuun Eurooppa-neuvoston alla. Hallitus painotti laajan ja avoimen keskustelun merkitystä, mutta tällaista ei järjestetty. Hallituksen kirjelmät eduskunnalle koristeltiin vaitiolopyynnöin, kunnes keskeisimmistä asioista oli Eurooppa-neuvostossa jo käytännössä päätetty.

Ratkaisu elvytysrahastosta ilmentää EU:n ja sen jäsenvaltioiden haluttomuutta avoimeen keskusteluun ja herättää vakavia kysymyksiä unionin omien sääntöjen noudattamisesta.

Tämä ajoi myös Euroopan parlamentin outoon välikäteen – parlamentilla on runsaasti lainsäädäntö- ja budjettivaltaa, mutta käytännössä sen kädet on sidottu heinäkuussa Brysselin yössä saavutettuun lopputulokseen.

Keskustelu on jatkunut myös Suomessa vilkkaana koko syksyn ajan. Tarvittavat allekirjoitukset kansalaisaloitteeseen elvytysrahastoa koskevasta kansanäänestyksestä löytyivät alle viikossa. Elvytysrahaston periaatteellisen merkityksen huomioiden on tärkeää, että aloite käsitellään Suomessa asianmukaisesti. Sama koskee myös niin kutsuttua omien varojen päätöksen kansallista hyväksymistä, joka ei saisi jäädä rahaston käyttöönoton kiirehtimiseen liittyvistä syistä pelkäksi muodollisuudeksi.

Elvytysrahastoon johtaneet neuvottelut voivat jonkun mielestä olla osoitus EU:n toimintakyvystä. Ratkaisu ilmentää kuitenkin myös laajemmin EU:n ja sen jäsenvaltioiden haluttomuutta avoimeen keskusteluun ja herättää vakavia kysymyksiä unionin omien sääntöjen noudattamisesta. Tämä antaa EU-kriittisille puolueille vettä myllyyn pitkäksi aikaa.

EU:n tulot ja menot vaaliteemaksi

EU:n nykyiset perussopimukset mahdollistaisivat unionin varainkäytön vahvemman demokraattisen kytkennän. Tämä olisi nähdäksemme ensiarvoisen tärkeää. Suomessa ei unionijäsenyyden aikana ole julkisesti keskusteltu unionin budjetista. Kansalaisten on lupa odottaa parempaa.

Yksi EU-tasolla toteutettava vaihtoehto olisi aikatauluttaa monivuotinen rahoituskehys niin, että se vastaisi komission ja parlamentin viisivuotisia toimikausia. Näin unionin budjetista ja talouspolitiikasta keskusteltaisiin Euroopan parlamentin vaaleissa, jolloin myös EU-kriittisillä puolueilla olisi parempi mahdollisuus esittää näkemyksiään unionin varainkäytöstä.

Keskeisiä kysymyksiä ovat esimerkiksi budjetin koko, sen rahoittaminen mahdollisilla uusilla omilla varoilla sekä varojen käyttötarkoitus: Tulisiko varoja suunnata enemmän kaikkia eurooppalaisia hyödyttäviin asioihin kuten ilmastonmuutoksen torjumiseen, huippututkimuksen kehittämiseen, turvallisuuteen tai digitaalisiin sisämarkkinoihin? Nyt budjettiväännöt näyttäytyvät puhtaasti jäsenvaltioiden valtapeliltä, jossa lasketaan pintapuolisesti neuvotteluiden voittajat ja häviäjät. Kuitenkin niiden sisältö kuuluu kansanvallan ydinalueisiin.

Suomessa ei unionijäsenyyden aikana ole julkisesti keskusteltu unionin budjetista. Kansalaisten on lupa odottaa parempaa.

Elvytysrahastosta käydyt neuvottelut satoivat tähän samaan laariin. Siinä missä ennen koronakriisin puhkeamista tavoitteena oli vielä edistää eurooppalaisia julkishyödykkeitä, lopputuloksessa painotetaan muutaman ensimmäisen vuoden ajan toteutettavia mittavia jäsenvaltiokohtaisia siirtoja, joiden hyödyt ovat vaikeasti valvottavissa ja todennettavissa sekä ja voittajat ja häviäjät helposti todennettavissa.

Kun rahaston kokoon ei haluttu puuttua, leikkauksia toteutettiin juuri niistä asioista, joiden edistäminen olisi ollut eurooppalaisten yhteinen etu ja edistänyt integraatiota hyvinkin positiivisella tavalla. Tähän esimerkiksi Euroopan parlamentti on perustellusti kiinnittänyt huomiota. Ratkaisu rampauttaa unionin toiminnan uudenlaista kehittämistä koko seitsemän vuoden aikajaksolla.

Kansalaisyhteiskunta mukaan EU-selontekoon

Yleisemminkin EU:n päätöksenteon avoimuudella ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien vahvistamisella on suuri merkitys. Viime vuosina EU:n toiminnan avoimuuden kehittäminen on jäänyt taustalle sekä Suomen hallitusten että unionin instituutioiden tavoitteissa. Esimerkiksi von der Leyenin puheenvuoroissa avoimuuden ja asiakirjajulkisuuden lisäämistä ei ole käsitelty laisinkaan.

Kansalaisten osallistamiseksi kehitetty EU:n kansalaisaloite on jäänyt merkitykseltään täysin marginaaliseksi. Brysselistä käsin kansalaiskeskustelu on liian usein näyttäytynyt yhteistä päätöksentekoa hidastavana ja haittaavana elementtinä.

Kotimaisen EU-keskustelun vilkastuttaminen olisi helpommin toteutettavissa. Lähestyvä EU-selonteko tarjoaisi loistavan mahdollisuuden kansalaisten osallistamiseen ja monipuoliseen eurooppakeskusteluun. Tilanne ei kuitenkaan näytä lupaavalta.

EU-selonteko tarjoaisi loistavan mahdollisuuden kansalaisten osallistamiseen ja monipuoliseen eurooppakeskusteluun. Tilanne ei kuitenkaan näytä lupaavalta.

Aikaisempien EU-selontekojen ja EU-vaikuttamisstrategioiden tavoin selonteon valmistelu on ollut kapeapohjaista, eikä hallitus ole osoittanut mielenkiintoa kansalaisyhteiskunnan näkemysten laajempaan kuulemiseen. Nyt valmisteltavan selonteon kohdalla koronarajoitukset eivät haluttomuutta selitä, vaan kyseessä on tietoinen valinta rajata valmistelu pieneen, vakiintuneeseen piiriin yhteiskunnallisia vaikuttajia.

Myös sisällöllisesti EU-selonteot ja vaikuttamisselvitykset ovat jääneet teknisiksi harjoituksiksi, jotka eivät herätä mielenkiintoa. Niissä on lähinnä tyydytty kertaamaan meneillään olevia EU-tason hankkeita.

Tulevan selonteon tulisi sekä tarjota välineitä integraation suurten linjojen ymmärtämiseen että kertoa miten hallitus näkee unionin koronakriisin jälkeen huomioiden elvytysrahaston kohdalla tehdyt periaatteelliset avaukset. Tässä ei enää saa riittää viittaus elvytyspaketin ainutkertaisuuteen, vaan tulee pystyä ottamaan kantaa EU-tasolla käytävään keskusteluun. Tähän liittyy myös komission tuore aloite laajentaa omia valtuuksiaan pääosin kansalliseen toimivaltaan kuuluvan kansanterveyden alalla, jälleen ilman perussopimusmuutoksia.

Integraatiota on arvosteltu eliittivetoiseksi hankkeeksi. Sitä sen ei kuitenkaan tarvitse olla. Moniääninen ja kriittinen keskustelu unionin kehityksestä niin Suomessa kuin EU-tasolla voi ehkä lyhyellä tähtäimellä vaikeuttaa yhteistyötä, mutta pitkällä aikavälillä se vahvistaa niin kansallisen eurooppapolitiikan kuin EU-päätöksenteon hyväksyttävyyttä.

Päivi Leino-Sandberg on eurooppaoikeuden professori Helsingin yliopistossa.

Tapio Raunio on valtio-opin professori Tampereen yliopistossa.

Julkaisu Onko koskaan aikaa keskustella EU-politiikan suurista linjoista? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Juha Sipilän hallituksen strateginen hallitusohjelma sisältää liitteineen noin 65 tekstisivua. Tästä luku 10, ”EU-linjaus”, on tasan kaksi sivua eli noin 3 prosenttia. Tämä heijastaa sangen hyvin EU:n painoa hallituksen politiikassa.

EU-linjauksen alkuosassa vahvistetaan hallituksen myönteinen perusasenne EU-jäsenyyteen. EU-jäsenyys ”kytkee Suomen läntiseen arvoyhteisöön”. Siinä kuvataan unionin tärkeimpiä tehtäviä (”rauhan, turvallisuuden, vaurauden ja oikeusvaltion turvaaminen maanosassamme”) ja edellytetään unionilta ”vahvaa toimintakykyä, yhtenäisyyttä ja kansalaisten luottamusta. Yhteisömenetelmä on keino taata unionin vakaa ja tasapuolinen toiminta sekä demokratian toteutuminen EU-päätöksenteossa.”

Samalla tekstistä kuultaa läpi täsmentymätön tyytymättömyys unionin nykyiseen toimintatapaan. ”Unionia on uudistettava ja sen toimintaa parannettava.” Avaamatta kuitenkin jää, miten. Unionin toiminnalta penätään toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden kunnioittamista ja komissiolta avointa toimintaa ja kansalaisten kuulemista.

Monilta osin EU-linjaus on muotoiltu niin yleisesti, että sen toteutumista lähes mahdoton arvioida.

Mitään konkreettista ei todeta siitä, miten yhteisömenetelmään liittyviä merkittäviä demokratiavajeita olisi syytä kuroa umpeen. Samoin Suomen aikaisempi vahva panos EU:n päätöksenteon avoimuuden lisäämisessä puuttuu, eikä sitä käytännössäkään ole Sipilän kaudella edistetty. Monilta osin EU-linjaus onkin muotoiltu niin yleisesti, että sen toteutumista lähes mahdoton arvioida.

Kasvu, vakaus ja turvallisuus

Yleisten virkkeiden lisäksi ohjelmassa on omat otsikkonsa kasvuun, vakauteen ja turvallisuuteen liittyville kysymyksille. On ilmeistä, että näiden jaksojen keskeisin tarkoitus ei ollut kunnianhimoisen EU-poliittisen ohjelman rakentaminen, vaan löytää tarpeeksi yleisiä ja tarvittaessa epämääräisiä tai jopa ristiriitaisia muotoiluja, joiden takana kaikki hallituspuolueet voivat seisoa.

Toisaalta näiden otsikkojen alta löytyvät ne EU-jakson kohdat, joissa selkeimmin asetetaan rajoja: ”Hallitus varmistaa, että mahdollisuudet biomassavarojen monipuoliseen hyödyntämiseen kestävällä tavalla turvataan EU- lainsäädännössä”, ”Maataloutta on voitava harjoittaa kannattavalla tavalla unionin kaikissa jäsenmaissa”, ”Unionille ei tule antaa suoraa verotusoikeutta”, ”jokainen jäsenvaltio vastaa itse veloistaan” ja ”turvapaikanhakijoiden EU:n sisäiset siirrot perustuvat jäsenvaltioiden vapaaehtoisuuteen”.

Monet näistä tavoitteista ovatkin toteutuneet. Sisäisiin siirtoihin ei tullut pakkoa, ja vapaaehtoisuuden puitteissa Suomi kantoi osansa paremmin kuin useimmat muut jäsenvaltiot. Ajan myötä hallituksen ulostuloja alkoikin leimata lisääntyvä harmistuneisuus siihen, että monet jäsenvaltiot tuntuivat tulkitsevan siirtojen vapaaehtoisuutta kirjaimellisemmin kuin Suomi.

Vuonna 2017 valtioneuvosto oli jo valmis tukemaan erilaisia rahallisia kannusteita ja jopa sanktioita taakanjaon tasoittamiseksi. Vapaaehtoisuus pysyi, mutta sen tulkinta muuttui kahdessa vuodessa merkittävästi.

Hallitusohjelman mukaan ”Euroopan unionin tulee ajaa tehokkaasti etujaan ja puolustaa demokratiaa, kansainvälistä oikeutta ja ihmisoikeuksia naapurustossaan ja maailmanlaajuisesti. Unionin tulee kantaa globaali vastuunsa.” Perusoikeuksien edistämisestä puuttuu kuitenkin konkretia, ja erityisesti niin kutsutun pakolaiskriisin käsittelyn yhteydessä tämä tavoite jäi toissijaiseksi.

Turvallisuuden korostuminen perusoikeuksien kustannuksella oli yksi näiden keskustelujen vahvimmista piirteistä.

Perustuslakivaliokunta kiinnitti käsitellessään yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista valtioneuvoston ”vakavaa huomiota siihen, että asetusehdotusta on [––] arvioitava perus- ja ihmisoikeuksien kannalta, myös EU-tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytäntöön tukeutuen”.

Hallitusohjelman puolustus- ja turvallisuusyhteistyötä koskeva osuus vaikuttaa olleen hallituksen sisällä suhteellisen riidaton

Eduskunta on vaalikauden aikana toistuvasti painottanut, kuinka perus- ja ihmisoikeussitoumukset tulee ottaa selkeästi huomioon tilanteessa, jossa sekä EU että jäsenvaltiot kohtaavat uusia haasteita liittyen esimerkiksi maahanmuuttoon ja terrorismiin.

Suomi on Sipilän kaudella vaatinut tiukasti oikeusvaltioperiaatteen soveltamisen varmistamista, ainakin periaatteessa. Toisaalta esimerkiksi EU-tuomioistuimessa vireillä olleisiin asioihin Suomi ei ole tehnyt väliintuloja, vaikka ne olisivat tosiasiallisesti olleet vaikuttavimmat asiaan vaikuttaneet keinot. Poliittisten prosessien tulokset ovat jääneet vähäisiksi, kun EU:n toimet ovat – usein Suomen kannan vastaisesti – törmänneet toimivallan puutteeseen.

Hallitusohjelman puolustus- ja turvallisuusyhteistyötä koskeva osuus vaikuttaa olleen hallituksen sisällä suhteellisen riidaton ja korostaa EU:ta Suomelle tärkeänä turvallisuusyhteisönä. Yhdysvaltojen ulkopoliittinen uudelleensuuntautuminen onkin mahdollistanut työn EU:n yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan vahvistamiseksi. Hanke on edennyt ainakin periaatteellisella tasolla, joskin konkreettiset askeleet ovat osoittautuneet vaikeiksi.

Euroopan talous

EU-linjauksen ”vakaus”-osiossa esitetyistä tavoitteista joitain eittämättä saavutettiin. Kriisinhoidossa kahdenvälisiä luottoja ei ole käytetty, ja Euroopan vakausmekanismiin on turvauduttu hallitusohjelman mukaisesti vain sen nykyisen kapasiteetin ja pääomarakenteen puitteissa.

Tulkinnanvaraista sen sijaan on, voidaanko sanoa, että Suomen kriisinhoidon vastuut eivät Kreikan kolmosohjelman myötä kasvaneet. Euroopan vakausmekanismi on hiertänyt hallituksessa hallituskauden loppuun asti, ja viimeisin sitä koskeva muutos jäi ministerivaliokunnan pöydälle odottamaan vaalien jälkeistä aikaa.

Koherentin kuvan rakentaminen hallituksen EMUn syventämistä koskevista näkemyksistä ei ole yksioikoista. Yhtäältä ”Suomi noudattaa sääntöjä ja odottaa muiden toimivan samoin”, mutta toisaalta ”jokaisella jäsenvaltiolla itsellään on ensisijainen vastuu talouspolitiikastaan.” Suomen linja on horjahdellut paradoksaalisestikin sääntöuskovaisuuden ja jäsenvaltioiden talouspoliittisen suvereniteetin korostamisen välillä.

Sipilän pääministerikaudella EU:ssa on keskusteltu muun muassa fiskaaliunionin kehittämisestä. Hallituksen kannanmuodostusta on ohjannut tavoite yhteisvastuun välttämisestä, eikä aktiivista vaikuttamisagendaa ole ollut.

Jonkinlaisena puolustusvoittona tulee kai pitää sitä, että sopua euroalueen budjetista ei vielä ole saavutettu. Vuonna 2021 alkavaan rahoituskehyskauteen sellainen on kuitenkin lähes varmasti tulossa.

Samalla pohdinta fiskaaliunionin ja yhteisvastuun suhteesta EU:n budjettiin on loistanut poissaolollaan. Olisiko esimerkiksi paine jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen ollut vähäisempi, jos olisi ollut valmiutta pohtia avoimemmin EU:lle jonkinlaista rajattua verotusoikeutta tai harkita muuten uudelleen EU-budjetin ratkaisuja?

Suomen itsenäinen EU-politiikka?

Vaikutelmaa hallituksen niukasta kiinnostuneisuudesta EU-asioihin vahvistavat erityisesti vuosittain keväällä suurelle valiokunnalle perustuslain 97 §:n nojalla annetut EU-vaikuttamisselvitykset. Ne annetaan komission lainsäädäntöohjelman julkistamisen jälkeen, jolloin niiden merkitys vaikuttamisstrategiana jää vähäiseksi. Samalla niiden niukka sisältö itsessään jo osoittaa, että Sipilän hallituksella ei ole ollut esittää julkista keskustelua ansaitsevaa EU-poliittista linjaa.

Käytännössä selvitykset ovat olleet virkamiestasolla valmisteltuja, luonteeltaan kattavia listauksia vireillä olevista unionin lainsäädäntö- ja muista hankkeista, joista suuri osa on tuotu eduskunnan käsiteltäviksi muutenkin perustuslain 96 § tai 97 §:n nojalla. Jokainen sektori ja jokainen hanke on mainittu, poliittisten tavoitteiden tai prioriteettien asettamiseen ei ole pyritty.

Suuri valiokunta onkin toistuvasti valitellut vaikeutta hahmottaa hallituksen tavoitteita ja keinovalikoimaa sekä arvioida myöhemmin tavoitteiden saavuttamista. Hallituksen toimintaan valiokunnan toiveilla ei ole ollut vaikutusta.

Hallituksen EU-poliittinen kesanto herättää kysymyksen, missä määrin Suomella yleensä on konkreettisia EU-tavoitteita tai näkyä siitä, minkälaisessa EU:ssa halutaan olla mukana.

Eduskunnan täysistunnossa EU-asioista on keskusteltu niukasti, lähinnä muutaman EU-politiikkaa koskeneen pääministerin ilmoituksen pohjalta. Näistä varhaisin päättyy toteamukseen ”Meidän paikkamme on selvä. Ei valiteta, vaan vaikutetaan”.

Totta lienee, ettei pääministeri Sipilä ole juuri EU:sta valittanut. Mutta ei hän siitä myöskään puhu, ja vaikuttamisenkin kohdalla näytöt ovat vähän niin ja näin. EU ei kiinnosta kuin ehkä välineellisesti. Alexander Stubbin vetäydyttyä uusiin tehtäviin kiinnostus EU-politiikkaan on ollut niukkaa myös kokoomuksen johdossa.

Kokonaisuutena Sipilän hallituksen EU-poliittinen kesanto herättää kysymyksen, missä määrin Suomella yleensä on konkreettisia EU-tavoitteita tai näkyä siitä, minkälaisessa EU:ssa halutaan olla mukana. Onko Suomella itsenäistä EU-politiikkaa, vai onko se vain muiden aloitteisiin reagoimista ja niihin mukautumista? Jos tavoitteita on, onko Suomella uskallusta ja osaamista toimia niiden saavuttamiseksi? Näin ei ainakaan Sipilän kaudella ole ollut.

EU-politiikkaa johtaa EU-ministerivaliokunta, joka määrittää Suomen kannat ennen kutakin ministerineuvoston ja Eurooppa-neuvoston kokousta. Sen kokoukset valmistelee EU-asioiden valtiosihteeri, jonka kädenjälki lepää raskaana kaikkien keskeisten EU-asioiden päällä. Ministereitä avustavat nuoret ja poliittisilla meriiteillä rekrytoidut EU-avustajat, joiden kokemus EU-asioista tapahtuvasta päätöksenteosta on niukkaa.

Keskeisissä asioissa kannat muotoutuvat ensisijaisesti taktisin perustein ulkoa määräytyvän asetelman perusteella. Keskeistä on välttää Suomen jääminen kantansa kanssa yksin tai muuten kiusallinen julkisuus.

Miten seuraavan hallituksen tulisi toimia EU-politiikassa?

Olisi hienoa, jos seuraavalla hallituksella olisi selkeä ja konkreettinen EU-poliittinen visio, josta olisi mahdollista käydä aitoa poliittista keskustelua. Isot asiat tulisi tavalla tai toisella keskustella myös suuressa salissa.

Ihannetapauksessa EU-politiikkaa johtaisi visionäärinen pääministeri, jonka linjaa hallitus tukee. Hallitusohjelmaa täydentävä EU-selonteko annettaisiin vaalikauden kestettyä alle vuoden. Tämä mahdollistaisi sen kunnollisen valmistelun ja asianmukaisen eduskuntakäsittelyn ja jättäisi joitakin vuosia tavoitteiden toteuttamiseen.

Selonteko keskittyisi Suomen ja EU:n vaihtoehtoihin suurten kokonaisuuksien ja isojen periaatteiden tasolla. Näistä periaatetason linjauksista johdettaisiin Suomen kannat yksittäisiin lainsäädäntöasioihin.

Perustana tulisi olla Suomen visio EU:n pitkän aikavälin tavoitetilasta.

Selonteon perustana tulisi olla Suomen visio EU:n pitkän aikavälin tavoitetilasta. Millä politiikan alueilla ollaan valmiita siirtämään EU:lle lisää toimivaltaa, millä taas halutaan turvata kansallinen suvereniteetti? Kehitetäänkö EU:ta nykyisen kaltaisena, ensisijaisesti jäsenvaltioiden kautta toimivana ylikansallisena elimenä, vai voidaanko lisätä sen suoraa (toisin sanoen liittovaltioille ominaista) roolia kansalaisten elämässä?

Miten luodaan riittävät demokraattisen vastuunkannon kanavat kontrolloimaan EU:n kasvavaa vallankäyttöä? Tuleeko jatkossakin löytää keskitie jäsenvaltioiden erilaisten integraatiota koskevien tavoitteiden välillä, vai olisiko parempi luoda kanavia eriytyvälle integraatiolle?

Suurien periaatteiden lisäksi selonteossa kuvattaisiin myös hallituksen konkreettiset prioriteetit. Pienen jäsenmaan pelimerkit ovat aina rajatut, eikä jokaisessa asiassa ole varaa olla vaikea. On kuitenkin sangen toivottavaa, että Suomella olisi myös tärkeitä asioita, sellaisia joista pidetään kiinni ja joiden vuoksi tarvittaessa kaadutaan vaikka saappaat jalassa. Painopisteiden tulisi olla niin konkreettisia, että niiden saavuttaminen voidaan todentaa, ja niistä annettaisiin joitakin seurantaraportteja vaalikauden edetessä.

Tuekseen hallitus tarvitsee osaavan virkakunnan. Sellaista toki on yli 20-vuotisen jäsenyyden aikana kertynyt, mutta etenkin EU-oikeudellisissa asioissa Suomi antaa vahvasti EU-poliittisia tavoitteitaan ajaville jäsenvaltioille paljon tasoitusta.

Sipilän hallituksen EU-politiikka on ollut ohutta, mutta kohtuuden nimissä täytyy todeta, että pääministerin kortit eivät tässä pelissä olleet kummoiset. Aidon EU-politiikan haaste ei nimittäin ole vain kotimainen vaan koskee koko EU:ta.

Aidon EU-politiikan haaste ei ole vain kotimainen vaan koskee koko EU:ta.

Kansaa ei EU juuri kiinnosta, ja monet mieltävät sen lähinnä eliitin hurahduksena. Siksi se toimii tehokkaasti hallitusten syntipukkina. Rohkeiden EU-tavoitteiden määritteleminen tuo niukasti sisäpoliittisia pisteitä, kuten Ranskan presidentti Emmanuel Macronin yritykset kertovat.

Silti toivoisi, että seuraava hallitus jaksaisi yrittää, sillä EU:n integraatio eliitin projektina alkaa olla tiensä päässä. Integraation sovittaminen yhteen demokratian vaatimusten kanssa edellyttää kansalaisten ottamista mukaan uudella tavalla, eikä Euroopan parlamentin liputtaminen ole tässä mikään oikea vaihtoehto.

Kansallisten hallitusten kyvyttömyys tehdä EU-politiikka näkyväksi äänestäjille luo tehokkaita esteitä kansalaisten tarpeita palvelevalle EU-integraatiolle. Sipilän EU-poliittinen kesanto on tästä vain yksi esimerkki.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

Päivi Leino-Sandberg on eurooppaoikeuden professori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Julkaisu Sipilän EU-poliittinen kesanto ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kansalaisaloitejärjestelmän toimivuus edellyttää valmiutta kehittää sitä dynaamisesti. Eduskunta hyväksyi viime viikolla hallituksen esityksen laiksi kansalaisaloitelain muuttamisesta. Muutokset ovat rajattuja ja luonteeltaan teknisiä.

Esimerkiksi aloitteen tekijöiden määrää nostetaan kahdesta viiteen. Tavoitteena on, ettei aloitteiden tekeminen saisi olla ”liian helppoa”.

Taustalla on huoli siitä, että hetken mielijohteet tuhoavat instituution arvokkuutta ja uskottavuutta. Samalla aloitteentekijöiden määräaikaa jatkettiin niin, että eduskuntavaalien yhteydessä raukeavien aloitteiden ongelmaa saadaan pienennettyä ilman perustuslain muuttamista.

Mietinnössään eduskunnan perustuslakivaliokunta hyväksyi tämän lähestymistavan ja piti ehdotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Se ei kuitenkaan – ehkä vaalikauden lopun kiireistäkin johtuen – innostunut laajempaan pohdintaan tarpeesta uudistaa aloiteinstituutiota.

Muutokset ovat tarpeellisia, mutta ne eivät ole riittäviä poistamaan kaikkia kansalaisaloitteiden laadinnassa ja käsittelyssä ilmenneitä ongelmia eivätkä ne huomioi viimeisen kahdeksan vuoden aikana yhteiskunnassa tapahtunutta kehitystä.

Vaikka kansalaisaloitetta koskevien odotusten on katsottu olleen ylimitoitettuja, suomalaista aloitetta pidetään sangen yleisesti jonkinasteisena menestystarinana. Vaikka vain harvat aloitteet ovat johtaneet konkreettisiin lainsäädäntömuutoksiin, toiminta on ollut sangen vireää.

Aloitteet näyttävät houkuttelevan sellaisia kansalaisia, jotka ovat muuten poliittisesti passiivisia.

Tutkijoiden mukaan erityisesti muuten poliittisesti passiiviset nuoret ikäluokat ovat selvitysten mukaan olleet aktiivisimpia allekirjoittajia. Aloitteet näyttävät yleisemminkin houkuttelevan sellaisia kansalaisia, jotka ovat muuten poliittisesti passiivisia.

Erityisen onnistuneelta suomalainen aloiteinstituutio vaikuttaa, jos sitä vertaa samaan aikaan käyttöön otettuun EU:n kansalaisaloitteeseen, joka on epäonnistunut tavoitteissaan lähes täydellisesti. Ongelmia ovat aiheuttaneet komission niukka tulkinta aloitteen kriteereistä ja haluttomuus neuvoa niiden tekijöitä.

Keskeiseksi haasteeksi EU-aloitteen tekijöille ovat nousseet myös EU:n toimivallan rajoihin liittyvät ja lainsäädäntötekniset kysymykset. EU-aloitteen kohdalla perustuslakivaliokunta katsoi, että kansalaisaloiteinstrumentin toimivuutta unionitasolla tulisi pyrkiä parantamaan esitettyä perusteellisemmin. Tämä näkemys ei näytä kuitenkaan ulottuvan kansallisen instituution huolellisempaan arviointiin.

Tietosuoja ja julkisuusperiaate

Tuttavapiirissäni hyvin harva kertoo joskus tukeneensa jotakin kansalaisaloitetta. Keskeisin peruste tälle on tuenilmaisun julkisuus. Nimien julkisuuden taustalla on perustuslakivaliokunnan vuonna 2011 tekemä linjaus, jossa se esitti lakiin julkisuusperiaatteeseen liittyvää tarkennusta.

Valiokunta katsoi tällöin, että ”kansalaisaloitteen kaltaisen valtiollisen toimen tekijät eivät voi jäädä salaan”. Käytännössä ilmoitukset tulevat julkisiksi, kun aloite on kerännyt vähintään 50 000 kannattajaa.

Oikeusministeriön laatiman arviomuistion mukaan ”aineistoon tutustumisesta kiinnostunut taho pääsee Väestörekisterikeskuksen tiloihin katselemaan aineistoa erikseen sovittavana ajankohtana”. Hallituksen esityksen mukaan ”kiinnostus kansalaisaloitteiden kannatusilmoitusten läpikäyntiin on ollut vähäistä.”

Vuonna 2019 olisi ollut tarpeen pohtia, onko aikaisempi linjaus yhä ajankohtainen, kun huomioidaan EU:n yleinen tietosuoja-asetus.

Vuonna 2019 olisi ollut tarpeen pohtia, onko linjaus yhä ajankohtainen, kun huomioidaan EU:n yleinen tietosuoja-asetus. Kuten asetuksen neuvottelu- ja täytäntöönpanovaiheessa toistuvasti todettiin, se antaa tarpeen pohtia tietosuojan ja julkisuusperiaatteen välistä tasapainoa uudelleen.

Poliittinen tai uskonnollinen vakaumus, joita esimerkiksi käsitys eutanasiasta tai siitä, minkälaista avioliittoa olisi pidettävä ”aitona” eittämättä heijastavat, ovat seikkoja, jotka kuuluvat tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuihin arkaluonteisiin henkilötietoihin. Siinä missä kansalaisilla on perustuslaissa turvattu sananvapaus ja myös oikeus olla ilmaisematta mielipidettään, heillä on oikeus ilmaista poliittinen kantansa salaisissa vaaleissa.

Yleinen tietosuoja-asetus vahvistaa edelleen poliittiseen tai uskonnolliseen vakaumukseen liittyvien tietojen luottamuksellisuutta. Siksi kysymys näiden tietojen julkisuudesta ei ole itsestään selvä.

Yhteiskunnassa on alkanut keskustelu demokratian häirinnästä, jota pidetään yleisesti yhtenä demokratian suurimmista uhkakuvista. Tähänastinen keskustelu etenkin Suomessa on keskittynyt sähköiseen äänestämiseen liittyviin uhkiin samalla kun on huolehdittu murtautumisesta vaalijärjestelmiin.

Yhtä merkittäviä kysymyksiä liittyy kuitenkin myös muihin demokratian toteuttamisen keinoihin. Kansalaisaloitteiden tuenilmauksista syntyy luettelo, jossa olevien yli 50 000 henkilön poliittinen vakaumus on suhteellisen hyvin tiedossa ja jonka kuka tahansa saa pyynnöstä käyttöönsä.

Vaikka julkisuusperiaatteen potentiaalinen väärinkäyttö ei yleensä ole riittävä peruste sen rajoittamiseen, olisi tyhmää olla huomaamatta, että tämänkaltainen aineisto luo huomattavia mahdollisuuksia myös demokratiahäirinnälle.

Käytännössä kuka tahansa saa katsottavakseen kaiken aloitteisiin liittyvän, viranomaisen hallussa olevan aineiston. Tätä voi verrata esimerkiksi niihin julkisiin tietopalveluihin, joiden avulla sosiaalihuollon asiakkaille ja työnantajille annetaan mahdollisuus varmistua sosiaalihuollon ammattihenkilön ammattipätevyydestä. Niistä tietoja voidaan hakea vain yksittäisinä hakuina käyttäen perusteena rekisteröidyn nimeä tai rekisteröintinumeroa.

Kansalaisaloitteisiin liittyvä aineisto on myös epätasaista: sähköisillä varmenteilla tehtyyn tuenilmaisuun henkilötietoja sisältyy niukasti. Kun paperilla annettu tuenilmaisu edellyttää henkilön tunnistamista, siihen sisältyy henkilötietoja runsaammin.

Julkisuusperiaatteen ja tietosuojan yhteensovittamisessa on kyseessä kahden perusoikeuden yhteensovittaminen.

Julkisuusperiaatteen ja tietosuojan yhteensovittamisessa on kyseessä kahden perusoikeuden yhteensovittaminen, joka tulee toteuttaa molempien keskeistä sisältöä kunnioittaen. EU:n perusoikeuskirjan ja perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan perusoikeusrajoitusten on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia ja välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi.

Keskeinen kysymys on, rajataanko nykyisessä laissa henkilötietojen suojaa koskevaa perusoikeutta enemmän kuin olisi tarpeellista toisen päämäärän eli julkisuusperiaatteen varmistamiseksi. Julkisuuslain tarkoituksena on edistää hyvää tiedonhallintatapaa ja antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöä koskevaan päätöksentekoon ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Kansalaisaloitteen tukijoiden nimien tai heidän syntymäaikojensa julkisuus on sangen kaukana näistä päämääristä. Lisäksi selvityksistä ilmenee, että julkisuus myös vaikuttaa negatiivisesti kansalaisten halukkuuteen tukea aloitteita. Siksi olisi tarpeen pohtia, onko vuonna 2011 tehty linjaus jo aikansa elänyt.

Tuenilmoitusten kerääminen

Suomi on ollut ainoita valtioita, jotka ovat sallineet kansalaisaloitteiden tuki-ilmoitusten sähköisen nimenkeruun. Käytännössä yhteiskunnallinen toimintaympäristö on kuitenkin viime vuosina muuttunut: palvelut ovat muuttuneet sähköisiksi ja yhteiskunnassa nojaudutaan laajasti verkkotunnisteiden käyttöön.

Valtiosääntöjuristin näkökulmasta kysymys paperilla tehtävien tuenilmausten käytöstä tulee keskeisesti nähdä kysymyksenä perustuslain 6 §:ssä tarkoitetusta yhdenvertaisuudesta. Perustuslakivaliokunta on arvioinut velvollisuutta sähköiseen asiointiin esimerkiksi lausunnossaan, jossa se arvioi, että

”velvollisuutta sähköiseen asiointiin ei sääntelykonteksti sekä sääntelyn kohteen ja alan toimijoiden tiedolliset ja taidolliset erityispiirteet huomioon ottaen voida pitää ongelmallisena yhdenvertaisuuden, oikeusturvan tai hyvän hallinnon perusteiden kannalta.”

Kansalaisaloitteen sääntelykonteksti on toki laajempi ja liittyy demokratian toteuttamisen kannalta merkityksellisen ”valtiollisen toimen” suorittamiseen

Paperilla kerättäviä tuenilmauksia kerätään yleisesti esimerkiksi kaupungin- ja kunnankirjastoissa pöydillä lojuvien mappien kautta. Sangen kyseenalaista on, miten niissä mahtavat toteutua henkilötietojen suojaa koskevat perussäännöt. Tuenilmoituksiin sovelletaan oikeusministeriön vahvistamaa lomaketta, johon täytetään laaja joukko henkilötietoja, kuten nimi, syntymäaika ja kotipaikka.

Yleisten kirjastojen neuvostojen asiaa koskevassa lausunnossa korostetaan, kuinka ”kirjastot ovat tärkeitä allekirjoituspaikkoja erityisesti niille kansalaisille, jotka eivät syystä tai toisesta käytä sähköisiä välineitä. […] Kirjastot tarjoavat keräyksille tilan, ja kunkin lakialoitteen tekijät hoitavat käytännön työt.”

Arviomuistiossa kiinnitetään useissa kohdin huomiota kansalaisaloiteinstituution uskottavuuteen liittyviin tekijöihin. Huoli liittyy erityisesti siihen, että aloiteideoita tehtaillaan joskus ehkä hetkellisen inspiraation ja sangen kevyen valmistelun varassa. Kun niiden rekisteröinti on helppoa, kansalaisaloitepalvelun listoilta löytyy paljonkin aloitteita, joiden tuki jää vähäiseksi.

En ole vakuuttunut siitä, että tämä on instituution uskottavuuden kannalta keskeisin ongelma. Demokratian kannalta on tärkeää, että asioista voidaan käydä julkista keskustelua. Ne ideat, joilla on vahvaa tukea, erottuvat listalla nopeasti.

Suurempi ongelma uskottavuuden kannalta on, että käytännössä tuenilmaisukaavakkeita lojuu ympäri Suomen kirjastoja ja supermarkettien auloja

Suurempi ongelma uskottavuuden kannalta on, että käytännössä tuenilmaisukaavakkeita lojuu ympäri Suomen kirjastoja ja supermarkettien auloja. Niiden hallinnointi ei ole kirjastojen tai kauppiaiden vaan yksittäisten aloitteentekijöiden vastuulla. Vastuuhenkilöiden ja ministeriön on huolehdittava ilmoitusten hävittämisestä kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun ne on tarkastettu.

Onko tämä riittävää nykyisen henkilötietolainsäädännön näkökulmasta, kun kaavakkeiden hallinnointi näyttää olleen tähän saakka sangen vapaata? Jaksetaanko mapit noutaa pois jos aloite kariutuu, ja mitä kaavakkeille on tapahtunut jo tätä ennen?

Kansalaisaloitteen uskottavuuteen vaikuttavat keskeisesti myös Börje Börgelssonin kaltaiset fiktiiviset sankarit, joita löytynee aloitteiden kannattajien joukosta runsaasti. Vahvojen sähköisten tunnisteiden avulla annetuissa sähköisissä tuenilmauksissa heitä tuskin esiintyy.

Kehitys voisikin antaa tarvetta pohtia, onko paperilla kerättävien tuenilmauksien salliminen yleensä enää tarpeen tai tulisiko ainakin niiden keräämiskeinoja arvioida uudelleen. Valmisteluaineisto ilmentää paperilla tehtyjen tuenilmaisujen varmistamiseen liittyviä ongelmia. Käytännössä tämä onkin mahdotonta ja varmistaminen tehdään vain otantana.

Aloitteiden tekninen laatu ja demokratian hintalappu

Valiokuntien mietinnöissä on kritisoitu eduskunnan käsittelyyn edenneitä aloitteita niiden valmistelun laadusta. Paavo Väyrysen aloite euroalueesta eroamisesta herätti perustuslakivaliokunnan toteamaan, kuinka ”aloite on sen merkittävyys huomioiden kaikkein olennaisimmissa asioissa puutteellisesti ja heikosti valmisteltu”.

Samoin eittämättä sangen puutteellisesti valmistellun aloitteen rikokseen syyllistyneen ulkomaalaisen karkottamisesta kohdalla hallintovaliokunta arvosteli aloitteen tekijöitä siitä, ettei se täyttänyt tiettyjä oikeudellisia reunaehtoja, ”jotka seuraavat perustuslaista, kansainvälisistä velvoitteista, lainsäädännön perusperiaatteista sekä oikeudenalakohtaisesta sääntelytraditiosta”.

Hallintovaliokunta viittasi hallitusten esitysten valmistelua ja laadintaa varten tehtyihin ohjeisiin, ”joita valiokunnan mielestä on aiheellista kansalaisaloitejärjestelmään soveltuvalla tavalla hyödyntää myös kyseisten aloitteiden laadinnassa”. Nämä kriteerit ovat kuitenkin aivan liian korkeat soveltuakseen kansalaisaloitteisiin.

Vastaavia haasteita liittyy myös EU:n toimivaltaan koskeviin kysymyksiin. Esimerkiksi parhaillaan on vireillä aloite F2 ja F3 -luokkiin kuuluvien pyroteknisten tuotteiden käytön rajoittamiseksi, joka edellyttää perehtymistä asiaa koskevaan EU-direktiiviin sekä Suomen kansalliseen sääntelyvaraan, jotka aloitteessa on huomioitu sangen taidokkaasti.

Näihin haasteisiin eduskunta on kuitenkin suhtautunut sangen suopeasti. Esimerkiksi aloite kellojen kesäaikaan muuttamisen lopettamisesta on kiistatta EU-direktiivissä 2000/84/EY säädelty asia, ja kuuluu täten unionin toimivaltaan. Liikenne- ja viestintävaliokunta kuitenkin korosti, että ”valtioneuvoston tulee ryhtyä vaikuttamaan voimakkaasti ja aktiivisesti EU-tasolla siihen, että kellojen kesäaikaan siirtämistä koskevasta kesäaikadirektiivin velvoitteesta luovutaan”.

Keskeinen kysymys on, minkälaista asiantuntemusta aloitteiden tekijöiltä voidaan odottaa ja toisaalta se, mikä on viranomaisen rooli aloitteen tekijöiden avustamisessa. Keskusteluissa on esitetty, että oikeusministeriö voisi kommentoida ja antaa juridista konsultaatiota aloitteen tekijöille. Oikeusministeriö katsoo kuitenkin arviomuistiossa, että ohjaus olisi ristiriitaista kansalaisaloitteen hengen kanssa.

Viranomaisen velvollisuuksilla ja kansalaisen oikeuksilla on merkitystä myös kansalaisaloitteiden käsittelyssä.

Tätä lausuntoa voi oudoksua huomioiden, että perustuslain 21 §:ssä säädetään hyvän hallinnon takeista, joita täydennetään hallintolain määräyksillä hallinnon palveluperiaatteesta viranomaisen neuvontavelvollisuudesta. Viranomaiselle lähetettyjä asiakirjoja on mahdollista myös täydentää. Näillä viranomaisen velvollisuuksilla ja kansalaisen oikeuksilla on merkitystä myös kansalaisaloitteiden käsittelyssä.

Arviomuistiosta tai hallituksen esityksestä ei ilmene, kuinka suuri osa aloitteista ei ole läpäissyt oikeusministeriön seulaa, eikä niissä ole eritelty oikeusministeriön kansalaisaloitepalvelun roolia tai toimintatapoja.

Ehdotuksessa todetaan tiiviisti, että ”kansalaisaloitteiden sisältöä ei muokata palvelun ylläpidon toimesta, mutta tarvittaessa aloite palautetaan vireillepanijoille muokattavaksi, mikäli kansalaisaloitelain asettamat reunaehdot tai palvelun käyttöehdot eivät täyty.”

Ilman tietoa siitä, miten kansalaisaloitepalvelu toimii, on vaikea arvioida nykykäytäntöjen riittävyyttä. Jos poliittisen keskustelun kannalta keskeisiä aloitteita jää puolimatkaan sen vuoksi, etteivät niiden taustalla olevat ryhmät kykene riittävään lainsäädäntötekniseen viimeistelyyn, avustamiseen suunnattu lisäresurssi olisi sangen perusteltu. Demokratian toteuttaminen saa myös maksaa.

Päivi Leino-Sandberg on professori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Julkaisu Kansalaisaloitejärjestelmä vaatii lisää kehittämistä ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Euroopan unionin demokratiavaje

Vaikka demokraattinen ja avoin päätöksenteko on Euroopan unionin perussopimuksissa määritelty unionin toiminnan pohjana olevaksi yhteiseksi arvoksi, sen käytännön toteuttaminen on osoittautunut haasteelliseksi. Unionin on jo pitkään katsottu kärsivän demokratiavajeesta, jolla voidaan viitata useisiin eri seikkoihin, kuten demokraattisen vastuun katoamiseen, kansallisten parlamenttien rajallisiin mahdollisuuksiin valvoa unionin päätöksentekoa, kansallisten toimijoiden ja teemojen näkyvään asemaan europarlamenttivaaleissa, unionin jäämiseen kansalaisille vieraaksi sekä yksityisten intressien ja eturyhmien korostuneeseen roolin EU:n päätöksentekoprosessissa.

Demokratiavajeen paikkaamiseksi on esitetty monenlaisia keinoja etenkin viimeisen kymmenen vuoden aikana. Uusimmat yritykset EU-tason demokratian lisäämiseksi sisältyvät joulukuussa 2009 voimaan tulleeseen Lissabonin sopimukseen, jonka yksi keskeinen tavoite oli lisätä EU:n toiminnan kansanvaltaisuutta ja päätöksentekoprosessin yleistä legitimiteettiä. Sopimus sisältää demokratian periaatteita käsittelevän luvun, jossa on määräyksiä sekä edustuksellisesta että suorasta demokratiasta. Näitä toimenpiteitä on syytä arvioida sekä lähtötilanteen, tavoitteiden että mahdollisten vaikutusten osalta. Tässä artikkelissa keskitytään tarkastelemaan yhtä olennaisimmista osa-alueista, päätöksentekoprosessin avoimuutta.

Päätöksentekomenettelyjen avoimuus

Euroopan unionissa päätökset tulisi tehdä mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. SEUT 15 artiklan mukaan ”Euroopan parlamentin istunnot ovat julkisia, samoin neuvoston istunnot silloin kun neuvosto käsittelee ehdotuksia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi ja äänestää niistä”. Perussopimus ja perusoikeuskirjan 42 artikla sisältävät oikeuden tutustua kaikkien unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin niin kutsutun avoimuusasetuksen mukaisesti. Lisäksi Euroopan parlamentille ja neuvostolle asetetaan erityinen velvollisuus varmistaa lainsäädäntömenettelyihin liittyvien asiakirjojen julkisuus. Sopimuksen määräysten mukaan kansalaisille ja etujärjestöille tulee myös antaa mahdollisuus ”esittää ja vaihtaa julkisesti mielipiteitä kaikilla unionin toiminta-aloilla asianmukaisten kanavien kautta”. Toimielinten tulee käydä ”avointa ja säännöllistä vuoropuhelua etujärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan kanssa”, ja komission kuulla ”laajasti asianomaisia osapuolia”.

EU:n päätöksentekomenettelyjen avoimuus on kuitenkin perinteisesti ollut kaikkea muuta kuin itseisarvo.  Ensimmäiset vaatimattomat viittaukset päätöksentekoprosessin avoimuuden merkitykseen tehtiin Eurooppa-neuvoston julistuksissa siinä vaiheessa, kun Tanska hylkäsi Maastrichtin sopimuksen kansanäänestyksessä. Suomen ja Ruotsin liittyminen unioniin vahvisti avoimuuteen liittyviä vaatimuksia, ja Amsterdamin sopimukseen sisällytettiin periaate, jonka mukaan kansalaisilla on oikeus tutustua EU-asiakirjoihin. Olennainen säädös unionin päätöksenteon avoimuuden kannalta on vuonna 2001 hyväksytty avoimuusasetus (N:o 1049/2001), joka koskee EU:n toimielinten hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta. Sen mukaisesti kaikki asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia, ellei yleisön pääsyä niihin ole syytä rajoittaa siksi, että tietojen luovuttamisesta aiheutuisi haittaa jollekin asetuksessa määritellylle yleiselle tai yksityiselle edulle. Vaikka avoimuusasetus on myötävaikuttanut avoimuuden laajentumiseen toimielimissä, sen tavoitteiden toteutumisen esteenä ovat kuitenkin jatkuvasti olleet toimielinten kielteiset asenteet ja pelot avoimuuden vaikutuksista niiden tehokkuudelle ja harkintavallan kaventumiselle.

Myös jäsenmaiden suhtautuminen avoimuuteen on ollut hyvin varauksellista. Jo vuonna 2008 komissio teki ehdotuksen avoimuusasetuksen uudistamisesta, mutta neuvottelut ovat kaatuneet kolmeen otteeseen näkemyseroihin siitä, mihin uudistuksella tulisi pyrkiä. Siinä missä komissio ja neuvoston enemmistö ajavat avoimuuden selkeää rajaamista, parlamentin enemmistö ja neuvoston vähemmistö, Suomi mukaanlukien katsovat, että avoimuutta tulisi lisätä erityisesti lainsäädäntöasioissa.

Lissabonin sopimuksen vaikutus

Lissabonin sopimuksen hyväksymisen yhteydessä korostettiin vahvasti sitä, kuinka uusi perussopimus lisäisi päätöksentekoprosessin avoimuutta erityisesti lainsäädäntöasioissa ja mahdollistaisi täten kansalaisten osallistumisen entistä tehokkaammin. Kun Lissabonin sopimus on nyt ollut voimassa yli neljä vuotta vaikuttaa siltä, että uudistuksia on käytännössä toteutettu hyvin säästeliäästi ja niiden käytännön vaikutukset ovat jäämässä niukoiksi.

Avoimuuteen liittyviä kysymyksiä on ratkottu toistuvasti myös EU-tuomioistuimessa. Sen oikeuskäytännössä on viime vuosina eriytynyt selkeästi periaate, jonka mukaan etenkin lainsäädäntötyön tulee olla avointa. Hallinnon avoimuudelle tuomioistuin on antanut paljon vähemmän periaatteellista merkitystä.

Erityinen ongelma lainsäädäntötyön kannalta on ollut se, että vaikka Lissabonin sopimuksessa määrätään yleisestä avoimuutta koskevasta periaatteesta, sen soveltamisen yksityiskohdista on havaittavissa useita eri näkemyksiä. Esimerkiksi Euroopan parlamentissa useimmat viralliset lainsäädäntötyön vaiheet valiokunnissa ja täysistunnossa ovat julkisia, mutta merkittävä osa päätöksistä tehdään myös toimielinten välisissä kolmikantaneuvotteluissa (trilogi) sekä lausunnonlaatijoiden ja ryhmien välisissä enemmän tai vähemmän virallisissa keskusteluissa, joista ei yleensä raportoida julkisesti. Tarpeesta varmistaa, että kansalaiset tietävät miten parlamentin jäsenet ovat valiokunnissaan äänestäneet, on puhuttu vuosia.

Komission rooli lainsäädäntötyössä taas liittyy trilogien lisäksi erityisesti vaiheeseen, jossa sen lainsäädäntöehdotus on vasta suunnitteilla ja sen vaikutuksia sekä toteuttamistapoja arvioidaan. Huomioiden komission aloitemonopolin ja sen, että käytännössä lähes kaikki sen tekemät ehdotukset tulevat myös hyväksytyiksi muodossa tai toisessa, lainsäädännön suunnitteluvaiheen ratkaisuilla on huomattava merkitys demokraattisen päätöksenteon kannalta. Näillä vaiheilla on merkitystä lopputulokseen, mutta komissio itse on katsonut, etteivät varhaisen vaiheen ratkaisut ja niiden arviointi ole osa lainsäädäntötyön avoimuutta. Erityisesti Lissabonin sopimuksen jälkeen EU-lainsäädäntöön sisältyy myös paljon valtuutuksia antaa ns. delegoitua lainsäädäntöä tai täytäntöönpanosääntelyä, jonka antamisessa komission rooli on keskeinen. Näissä menettelyissä avoimuus toteutuu huomattavan heikosti.

Sekä parlamentissa että komissiossa myös erilaisilla eturyhmillä on paljon vaikutusta päätöksentekoon. Nämä toimielimet ovat perustaneet erityisen lobbarirekisterin edunvalvojien toiminnan seuraamista varten, mutta sen vaikutuksia on pidettävä vielä sangen vaatimattomina.

Neuvosto ja avoimuuden ongelma

Avoimuuden kannalta erityisen ongelmallinen tilanne on neuvostossa, jolla on EU:n lainsäätämismenettelyssä ja täten myös demokraattisuuden toteuttamisessa yhtä keskeinen asema kuin parlamentilla. EU-tuomioistuimessa on tälläkin hetkellä käsittelyssä useita lainsäädäntöasiakirjojen julkisuutta koskevia asioita. Neuvoston erityiset haasteet liittyvät sen toimintatapoihin.

Merkittävin osa neuvoston päätöksentekoprosessista tapahtuu sen rakenteiden alemmilla tasoilla: työryhmissä jäsenvaltioiden virkamiesten kesken, ja viimeistään pysyvien edustajien komiteassa (Coreper).  Neuvosto on kieltäytynyt lainsäädäntöasiakirjojen luovutuksesta kansalaisille muun muassa sillä perusteella, että neuvottelut asiasta ovat kesken, tai että asiakirjat liittyvät työryhmävaiheeseen. Demokratian kannalta on kuitenkin ongelmallista, mikäli asiakirjat luovutetaan vasta siinä vaiheessa kun päätökset asiasta on jo tehty. Toisaalta neuvoston vastauksista heijastuu toistuvasti käsitys, jonka mukaan kansalaisten ja kansalaisyhteiskunnan osallistuminen päätöksentekoon koetaan ensisijaisesti häiritsevänä ja tehokkuutta laskevana seikkana. Tällaisten näkemysten esittämisen tulisi olla poliittisesti kiusallista demokratiavajeen kanssa painivassa unionissa.

Toimielinten oikeuspalvelujen merkitystä ja valtaa hahmotetaan harvoin riittävällä tavalla. Kuitenkin erityisesti neuvoston oikeuspalvelun näkemykset esimerkiksi siitä, mihin toimiin EU:lla on toimivaltaa, minkälaisia tehtäviä toimielimille voidaan antaa ja miten lainsäädäntö tulee muotoilla, vaikuttavat usein ratkaisevalla tavalla ehdotuksen käsittelyyn. Sekä neuvostolla että komissiolla on ollut tapana katsoa, että oikeudellinen neuvonanto kuuluu ainoastaan toimielinten sisäiseen käyttöön. EU-tuomioistuin hylkäsi nämä näkemykset jo ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa asiassa Ruotsi ja Turco v. neuvosto ja korosti, että

”Avoimuus vahvistaa demokratiaa tarjoamalla kansalaisille mahdollisuuden valvoa kaikkia tietoja, jotka muodostavat lainsäädäntötoimen perustan. Kansalaisten mahdollisuus tietää lainsäädäntötoimien perustana olevat seikat on edellytys sille, että he voivat tehokkaasti käyttää demokraattisia oikeuksiaan.” (tuomion kohta 46).

Näillä näkökohdilla tulisi loogisesti olla vieläkin suurempi merkitys Lissabonin sopimuksen jälkeisessä EU:ssa, mutta käytännössä neuvosto kieltäytyy lähes säännönmukaisesti luovuttamasta asiakirjoja hakijoille.

Toinen erityisen vaikea kysymys neuvostolle on liittynyt jäsenvaltioiden esittämien näkemysten julkisuuteen. Asialla on luontainen yhtymäkohta siihen, että useissa jäsenvaltioissa niiden oma sisäinen EU-asioiden valmistelu on luottamuksellista ja kansallisten parlamenttien pääsy EU-asioita koskeviin tietoihin on rajattu. Myös tämä kysymys jäi lopulta EU-tuomioistuimen ratkaistavaksi kansalaisjärjestö Access Info Europen pyydettyä neuvostolta tietoja liittyen jäsenvaltioiden kantoihin koskien avoimuusasetuksen uudistamista. Neuvosto perusteli kieltäytymistään työskentelynsä tehokkuuden vaarantumisella, mutta hävisi myös tämän asian lokakuussa 2013. Tuomioistuin korosti jälleen avoimuuden periaatteellista merkitystä ja katsoi, että avoimuusasetus antaa yleisölle lähtökohtaisen oikeuden tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin kokonaisuudessaan. Neuvosto ei kyennyt osoittamaan, että julkisuudesta aiheutuisi todellista haittaa sen työskentelylle. Lainsäädäntömenettelyn keskeneräisyys ei myöskään ollut perustelu avoimuuden rajoittamiselle. Tuomioistuimen esiin tuoma kanta neuvoston harjoittamasta avoimuuspolitiikasta on harvinaisen selvä, mutta on kokonaan toinen asia, millä tavoin neuvosto laittaa tuomion täytäntöön.

Avoimuus ja hyvä hallintotapa

Kaikkea EU-tason päätöksentekoa koskee avoimuuden ja osallistumisen problematiikka. Käytännössä ”mahdollisimman laaja avoimuus” jää usein huomattavan rajatuksi. Avoimuuden edistäminen on osa hyvää hallintotapaa ja kansalaisyhteiskunnan osallistumisen varmistamista. Lissabonin sopimuksen mukaan ”toimielimet, elimet ja laitokset tukeutuvat tehtäviään hoitaessaan avoimeen, tehokkaaseen ja riippumattomaan eurooppalaiseen hallintoon”. Pyrkimyksenä on laatia hallintoelimille oma hallintolaki, jossa määriteltäisiin tarkemmin hyvän ja avoimen hallinnon velvoitteet. Ongelmana tavoitteen toteutumisessa on kuitenkin se, että tuleva säädös koskisi pääasiassa sitä toimielintä (komissio), jolla on myös lainsäädäntöä koskeva aloitemonopoli. Komissio taas ei ole kiinnostunut sääntelemään toimintaansa tarkemmin. Komission suhtautumistavan mukaan kansalaisten oikeuksien vahvistamisen nähdään automaattisesti johtavan hallinnon tehokkuuden heikkenemiseen, vaikka tästä on hyvin vähän näyttöä kansallisista tai muista konteksteista.

Lähiaikojen keskustelut demokratiasta EU:ssa liittynevät erityisesti vuoden 2014 europarlamenttivaaleihin ja toisaalta eurokriisin selvittelyssä jo tehtyihin ratkaisuihin, jotka ovat esillä myös parlamenttivaaleja edeltävässä poliittisessa keskustelussa ja uuden komission nimittämiseen johtavissa neuvotteluissa. Molemmissa korostuu demokratiavajeen keskeisin haaste. Vaikka EU:n demokraattisuutta nimittäin pidettäisiin periaatteessa kaikin puolin tavoiteltavana asiana, sen käytännön toteuttaminen on usein vaikeaa ottaen huomioon päätöksentekorakenteista aiheutuvat haasteet sekä kansallisten parlamenttien ja hallitusten luontainen kiinnostus säilyttää oma legitimiteettinsä EU-tason toimijoiden kustannuksella. Toisaalta päätöksenteon siirtäminen EU-tasolle ja esimerkiksi Euroopan parlamentin ja komission roolin kasvattaminen eivät mitenkään automaattisesti lisää päätösten demokraattisuutta, jos niiden vaihtoehtona on kansallisten parlamenttien kautta tapahtuva päätöksenteko.

Lähteet

Curtin, Deirdre. 2013. Judging EU secrecy. Cahiers de Droit Européen 2012/2
Amsterdam Centre for European Law and Governance Research Paper No. 2012-07
Amsterdam Law School Research Paper No. 2012-103, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2184249, 19.12.2013.

Leino, Päivi. 2011. Just a little sunshine in the rain: the 2010 case law of the European Court of Justice on access to documents. Common Market Law Review 48:4, 1215–1252.

Leino, Päivi. 2014. Good administration as institutional politics in the EU. European Public Law (tulossa).

Päivi Leino, “Transparency, Participation and EU Institutional Practice: An Inquiry into the Limits of the ‘Widest Possible’”, EUI Working Paper (LAW 3/2014).  http://cadmus.eui.eu/handle/1814/3

Leino, Päivi ja Salminen, Janne. 2013. Eurokriisin demokratiaulottuvuuksia. Lakimies 3/2013, 390–413.

Artikkeli pohjautuu Päivi Leino-Sandbergin ja Hanna Wassin artikkeliin ”Ihana, vaikea demokratia. EU:n demokratiavaje neljä vuotta Lissabonin sopimuksen jälkeen”, joka ilmestyi Politiikka-lehden eurovaalinumerossa huhtikuussa 2014.

Artikkelikuva: NoName_13 / Pixabay

Julkaisu Kuinka avoin on ”mahdollisimman avoin”? Päätöksentekoprosessien avoimuuden haasteista EU:ssa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.