Brexit, Pohjois-Irlanti ja backstop: Belfastin rauhansopimus vaarassa?

Brexit ravistelee Pohjois-Irlannin Belfastin rauhansopimuksen herkkiä rakenteita ja uhkaa vetää sivuun siirretyt kysymykset identiteetistä ja itsemääräämisoikeudesta taas keskiöön. 

Brexit-keskustelut ovat nostaneet pinnalle Pohjois-Irlannin aseman, konfliktin uudelleen leimahtamisen mahdollisuudet ja keinot, joilla voitaisiin välttää Pohjois-Irlannin ja Irlannin tasavallan välille brexitissä muodostuva kova raja.

Backstop-termillä tarkoitetaan eräänlaista varajärjestelmää, jonka tarkoitus on pitää maaraja avoimena Pohjois-Irlannin ja Irlannin tasavallan välillä – myös sopimuksettoman eron tilanteessa. Backstop voi tarkoittaa tulliliittojärjestelyä, kuten Euroopan unioni on esittänyt, tai teknisiä ratkaisuja, joilla niin sanottu kova raja pystytään välttämään.

Brexitiä on kutsuttu vakavimmaksi uhaksi paitsi vuonna 1998 solmitulle Belfastin rauhansopimukselle myös koko Britannian unionille.

Brexit ja Irlannin maarajan mahdollisuus voivat syöstä edelleen käynnissä olevan rauhanprosessin uraltaan.

Miksi näin on? Tarkastelen Pohjois-Irlannin konfliktin perusongelmaa ja sitä, miten Belfastin rauhansopimus pyrkii rakenteillaan yhteen sovittamaan alueen keskenään ristiriitaiset identiteettipolitiikat. Tämän herkän tasapainon avaaminen auttaa ymmärtämään, miksi brexit ja Irlannin maarajan mahdollisuus voivat syöstä edelleen käynnissä olevan rauhanprosessin uraltaan.

Miten Pohjois-Irlanti äänesti?

Brexit-äänestys seurasi Pohjois-Irlannissa lopulta hyvin pitkälti perinteistä nationalismin ja unionismin välistä jaottelua. Yhtenäistä Irlantia – tai ainakin tiiviimmän linkin säilyttämistä Irlannin tasavaltaan – kannattavat nationalistit äänestivät Euroopan unionissa pysymisen puolesta. Brittimieliset unionistit puolestaan kannattivat brexitiä.

Brexit-äänestys seurasi Pohjois-Irlannissa pitkälti perinteistä nationalismin ja unionismin välistä jaottelua.

Äänestäjien päätöksissä näkyivät pääosin samat vaikuttimet kuin muuallakin Britanniassa: brexitin kannalla olivat vähemmän koulutetut, sosiaalisesti konservatiiviset, maahanmuuttoa vastustavat ja poliittiseen järjestelmään kiinnittymättömät henkilöt.

Yllättävää ei ole se, että Irlannin tasavallan rajan useammin ylittävät henkilöt kannattivat EU:ssa pysymistä. Jälkikäteen yllättävää sen sijaan on, että 51 prosenttia EU:ssa pysymistä kannattaneista koki vielä kesällä 2016, että brexit-kannan voittaminenkaan ei tule aiheuttamaan ongelmia rajanylityksessä. Brexitin kannattajat eivät pitäneetkään kampanjoissaan kovan rajan paluun mahdollisuutta ongelmana.

Myös paikallispolitiikka on umpisolmussa

Brexitin Pohjois-Irlannissa aiheuttamaa levottomuutta selittää osin alueen jo valmiiksi lukkiutunut poliittinen tilanne. Pohjois-Irlannin paikallishallinto on ollut toimimaton viimeiset kaksi vuotta.

Ensimmäisissä brexitin jälkeisissä parlamenttivaaleissa maaliskuussa 2017 unionistit menettivät ensi kertaa enemmistönsä paikallisparlamentissa ja poliittinen prosessi toimivan hallituksen muodostamiseksi jumiutui.

Belfastin sopimus määrittelee, että poliittisen hallinnon tulee noudattaa vallanjakoa (power sharing), jossa unionistista ja nationalistista traditiota edustavat puolueet jakavat vallan koalitiohallituksessa. Vaikka suurin unionistipuolue, brittiparlamentissakin vaa’ankieliasemaa käyttävä demokraattinen unionistipuolue (DUP) on suostunut jakamaan vallan nationalistisen Sinn Fein -puolueen kanssa useasti viimeisen vuosikymmenen aikana, nyt se ei ole sitä tehnyt.

Alueen puolueiden ollessa kyvyttömiä yhteishallintoon valtaa on käytetty virkamiesvoimin jo kaksi vuotta, mikä on virkamieshallitusten maailmanennätys.

Etenkin sopimuksettoman Brexitin tilanteessa äkkiero vaatisi aluetta koskevia poliittisia päätöksiä, joihin virkamieshallinnon mandaatti ei riitä.

Mikäli brexit toteutuu tilanteessa, jossa Pohjois-Irlannilta puuttuu toimiva aluehallinto, aiheuttaisi jo tämä lähes varmasti ongelmia. Etenkin sopimuksettoman Brexitin tilanteessa äkkiero vaatisi aluetta koskevia poliittisia päätöksiä, joihin virkamieshallinnon mandaatti ei riitä.

Myös pääministeri Theresa May on myöntänyt tämän. Käytännössä ainoana ratkaisuna olisikin itsehallinnon osittainen kumoaminen ja alueen palauttaminen suoraan Lontoon hallinnon alaiseksi.

Tällainen suora hallintovallan käyttö raivostuttaisi nationalistiset puolueet ja voisi uudelleen aktivoida myös jyrkän linjan tasavaltalaisia, jotka yhä kannattavat aktiivisia toimia Britanniasta irtautumiseksi.

Westminsterin suora valta, niin sanottu direct rule, olisi konkreettinen ja vaarallinen askel taaksepäin rauhanprosessissa. Se toisi väistämättä ihmisten mieleen 1970-luvun alun vaikeimman vaiheen, jolloin Lontoon suoraan valtaan jouduttiin silloisen unionistihallinnon kaaduttua nationalistisen väestön mielenilmausten paineessa.

Pohjois-Irlannin konflikti, ”The Troubles”, alkoi 1960-luvun lopulla osana globaalia kansalaisoikeusliikehdintää. Se kuitenkin muuttui nopeasti paikalliseksi etno-nationalistiseksi konfliktiksi, kun unionistihallinto reagoi mielenilmauksiin väkivaltaisesti. Britannia joutui ottamaan alueen hallinnon suoraan valtaansa vuonna 1972, unionistien paikallishallinnon legitimiteetin kadottua.

Lontoo ei kuitenkaan kyennyt saavuttamaan haluamaansa puolueetonta asemaa, vaan ajautui Verisunnuntain kaltaisten tapahtumien myötä konfliktin osapuoleksi. Poliittinen valta pohjoisirlantilaisille palautui vasta Belfastin sopimuksen myötä.

Lojaalit kapinalliset

Brexitiä on käsitelty itsemääräämisoikeuden ja suvereniteetin perspektiivistä, mihin Pohjois-Irlanti tuo oman mielenkiintoisen mutkansa.

Pohjois-Irlannin unionistit ovat useasti kieltäytyneet noudattamasta aluetta koskevia Lontoon parlamentin päätöksiä. Tunnetuimpina esimerkkinä tästä on vuoden 1972 tapahtumat, jolloin unionistit kaatoivat massamielenosoituksillaan ilman heidän hyväksyntäänsä neuvotellun Sunningdalen sopimuksen, joka olisi Belfastin sopimuksen tapaan jakanut vallan unionistien ja nationalistien välillä.

Unionistit siis haluavat pysyä osana kuningaskuntaa, mutta varaavat itselleen oikeuden olla kunnioittamatta samaisen kuningaskunnan demokraattisesti tekemiä päätöksiä, mikäli näiden katsotaan vaarantavan unionistiväestön oikeutta kuulua tähän kuningaskuntaan. Tätä unionistien ajattelussa keskeistä opinkappaletta kutsutaan ehdolliseksi lojaaliudeksi.

Tässä ajattelussa pohjoisirlantilaiset unionistit muodostavat poliittisen yhteisön, joka perustaa yhteenkuuluvuutensa kielen tai syntyperän sijasta sopimusoikeuteen, eli alkuperäiseen Act of the Union -asiakirjaan vuodelta 1800, sekä unionistiväestön laajalti allekirjoittamaan Ulsterin sitoumukseen vuodelta 1913.

Pohjois-Irlannin perustuslaillista asemaa koskevissa päätöksissä myös Britannian hallituksen suvereniteetti Pohjois-Irlannissa on siis unionistien taholta lähtökohtaisesti ehdonalainen. Suvereniteetti murtuu, mikäli se joutuu ristiriitaan unionistien itsemääräämisoikeuden kanssa. Tämä selittää DUP:n kykyä ylläpitää hyvin tiukkaa linjaa backstopin suhteen ja toisaalta sitä, miksi sen on hyvin vaikea tehdä kompromissia asiassa joutumatta syytetyksi petturiksi oman yhteisönsä toimesta.

Unionistien halu toteuttaa itsemääräämisoikeuttaan kuulumalla Yhdistyneeseen kuningaskuntaan törmää nationalistien haluun toteuttaa omaansa kuulumalla Irlannin tasavaltaan.

DUP:lle on täysin mahdotonta hyväksyä sopimusta, jossa Pohjois-Irlanti säilyisi osana tulliliittoa siten, että tulliraja piirtyisi Britannian ja Irlannin saaren välille, vaikka Mayn hallitukselle tämä aluksi sopikin. Tullirajan siirto Irlannin saaren ja Britannian välille merkitsisi DUP:n kannattajille suurinta mahdollista petosta, ja DUP onkin todennut vastustavansa nyt pöydällä olevaa sopimusta, vaikka se tuotaisiin parlamenttiin tuhat kertaa.

Backstop-lainsäädännön ja sen Pohjois-Irlannin ja muun Britannian suhteessa aikaansaaman suvereniteettiongelman esiin nostattamat kysymykset ovatkin merkittäviä. Niiden luomat jännitteet Pohjois-Irlannissa rinnastuvat etnisiin jännitteisiin tilanteissa, joissa ryhmäidentiteetit ja paikalliset nationalismit määrittyvät sopimusten sijasta esimerkiksi syntyperän perusteella.

Unionistien halu toteuttaa itsemääräämisoikeuttaan kuulumalla Yhdistyneeseen kuningaskuntaan törmää nationalistien haluun toteuttaa omaansa kuulumalla Irlannin tasavaltaan. Pohjois-Irlannin konfliktissa on toki kyse paljosta muustakin, mutta tämä itsemääräämisoikeuksien konflikti on erityisessä keskiössä brexitin luomassa epävarmuudessa.

Belfastin rauhansopimus perustuu suvereniteetin käsitteen luovaan venyttämiseen siten, että sekä unionistinen että nationalistinen kansanosa voisivat olla sopimuksen määrittämiin hallintorakenteisiin tyytyväisiä ja ottaa niihin osaa samalla kokien myös oman traditionsa suojatuksi ja itsemääräämisoikeutensa toteutetuksi.

Todennäköistä onkin, että tämän herkän tasapainon haurautta ei EU ainakaan aluksi täysin ymmärtänyt.

Kaikki eivät toki Pohjois-Irlannissakaan katso asioita pelkästään suvereniteetin ja identiteetin kannalta. Erityisesti elintarvikekaupan harjoittajat ovat painostaneet DUP:tä hyväksymään backstopin, koska kovan rajan palauttaminen olisi taloudellisesti tuhoisaa.

Backstopin aiheuttama ero Pohjois-Irlannin ja muun Britannian välille on perinteisille unionisteille todellinen uhka. Sen aikaansaamaa eksistentiaalista pelkoa ei ole lievittänyt se, että nationalistinen Sinn Fein on avoimesti käyttänyt esimerkiksi sosiaalisessa mediassa ”Englanti ulos Irlannista” -tyyppistä retoriikkaa.

Raja ja rauha

Keskeistä Belfastin rauhansopimuksen onnistumiselle oli se, että se solmittiin EU:n kontekstissa. Ei liene sattumaa, että kun raja vuonna 1992 katosi Irlannin saarelta Euroopan vapaakauppa-alueen myötä, niin samana vuonna alkoivat tunnustelut prosessissa, joka päättyi lopulta Belfastin rauhansopimukseen.

Rauhanprosesseille on tyypillistä edetä ensin raiteita, joilla päästään kaikkia hyödyttäviin, esimerkiksi taloudellista vaurautta lisääviin uudistuksiin. Vasta sitten siirrytään identiteettipolitiikkaa ravistelevampiin kysymyksiin. Tässä mielessä Pohjois-Irlannin rauhanprosessi on oppikirjaesimerkki.

Brexitin kannalta Belfastin sopimuksessa on erityisiä herkkyyksiä. Ne liittyvät siihen, miten Pohjois-Irlannin alueen hallinto järjestetään ilmansuuntien jakamassa nelikentässä niin, että kaikki osapuolet ovat osallisia, mutta kukaan ei kuitenkaan tunne oloaan uhatuksi.

Brexit-erosopimukseen liian löperösti kirjoitettu backstop rikkoisi Belfastin rauhansopimusta ja voisi johtaa arvaamattomiin ongelmiin.

Paul Bew, yksi Belfastin sopimuksen taustahahmoista ja silloisen unionistijohtajan ja Nobelin rauhanpalkinnon saaneen David Trimblen neuvonantaja, varoittaa siitä, että brexit-erosopimukseen liian löperösti kirjoitettu backstop rikkoisi Belfastin rauhansopimusta ja voisi johtaa arvaamattomiin ongelmiin.

Bew’n mukaan erosopimuksessa nyt oleva malli merkitsisi sitä, että Irlannin tasavallan ja Pohjois-Irlannin suhteiden ydinalueita siirtyisi pohjoisirlantilaisilta itseltään ylikansallisen oikeuskäytännön piiriin.

Tämä rikkoisi Britannian ja Irlannin tasavallan Belfastin sopimuksessa antamia sitoumuksia olla solmimatta sopimuksia, jotka ovat ristiriidassa Belfastin sopimuksen vallanjakorakenteiden kanssa. Bew viittaa lainsäädäntöön, joka väistämättä jouduttaisiin antamaan backstopista ja sitä kautta tehtyihin päätöksiin, joihin pohjoisirlantilaiset eivät pääsisi suoraan vaikuttamaan.

Pohjois-Irlannin asioihin vihkiytymättömälle edellä mainitut ongelmat saattavat näyttää käsittämättömiltä. Koko Belfastin sopimuksen keskiössä on kuitenkin tarkkaan laadittu perustuslaillinen tasapaino alueesta. Sen horjuttaminen aiheuttaa etelän ja pohjoisen suhteiden nopean heikkenemisen ja johtaa rauhanprosessin horjumiseen.

Yhtä varmasti kuin nationalistit raivostuisivat suoran hallinnon palauttamisesta olisivat unionistit barrikadeilla, mikäli näyttäisi siltä, että osa heidän määräysvallastaan siirtyisi backstop-mekanismin alaiseksi.

Tällainen räjähdysherkkä teema voisi olla esimerkiksi nykyisessä erosopimuksessa oleva vaatimus siitä, että Pohjois-Irlannin maataloustuottajat joutuisivat osana backstop-mekanismia käyttämään Irlannin tasavallan eläinlääkäreitä brittiläisten sijasta.

Brexit tarraa kipupisteisiin

Pohjois-Irlannin kiistassa sen perimmäistä ongelmaa, eli vaikeasti yhteen sovitettavia näkemyksiä kansallisen itsemääräämisoikeuden toteutumisesta, ei ole vieläkään saatu ratkaistua. Brexit ja backstop ovat mielenkiintoisella tavalla tuoneet jälleen esiin tämän.

Rauhansopimus perustuu siihen, että nämä vaikeimmin ratkaistavat asiat siirretään syrjään ja niiden odotetaan unohtuvat yhdessä politiikkaa tehdessä. Brexit ravistelee näitä herkkiä rakenteita ja uhkaa vetää sivuun siirretyt kysymykset identiteetistä ja itsemääräämisoikeudesta taas keskiöön.

Jyrki Ruohomäki toimii johtavana asiantuntijana ja yksikönpäällikkönä sisäministeriön Kriisinhallintakeskuksessa (CMC Finland).