Lainsäätäjän tavoitteena ei ole enää pitkään aikaan ollut perheenyhdistämisen mahdollistaminen tai helpottaminen vaan pikemminkin mahdollisimman rajoittava lainsäädäntö, joka vielä nipin napin mukailisi ihmisoikeusvelvoitteita.
Yleisen käsityksen mukaan maahanmuuttopolitiikan kiristykset ovat tapahtuneet tällä hallituskaudella. Tiukennukset perheenyhdistämiseen ovat kuitenkin olleet järjestelmällisen politiikan seurausta jo ainakin viimeiset yhdeksän vuotta.
Tiukennuksista tuorein, vuonna 2016 laajennettu toimeentuloedellytys, on viimeistään karsinut perheenyhdistämisen mahdollisuudet suurimmalta osalta turvapaikanhakija- ja pakolaistaustaisia maahanmuuttajia. Vaikka juuri toimeentuloedellytys on herättänyt viime aikoina eniten kritiikkiä, on tärkeä muistaa, ettei perheenyhdistäminen ollut helppoa ennen toimeentuloedellytyksen laajennustakaan.
Tiukennukset perheenyhdistämiseen ovat olleet järjestelmällisen politiikan seurausta jo ainakin viimeiset yhdeksän vuotta.
Perheenyhdistämisen ongelmat näkyvät lainsäädännössä ja sen tiukassa soveltamisessa sekä käytännön haasteina, joita ovat esimerkiksi matkustamisen rajoitukset, velkaantuminen ja oikeudellisen neuvonnan puute. Tiukennusten rajut vaikutukset perheisiin jäävät usein huomiotta, kun poliittiset päättäjät kilpailevat ihmisoikeusminimalismin saralla. Perheenyhdistämisen kiristykset ovat paitsi epäinhimillisiä, mahdollisesti myös Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden vastaisia.
Perhe-elämän suoja on turvattu useissa ihmisoikeussopimuksissa. EU:n perheenyhdistämisdirektiivin mukaan perheenyhdistämisen tulee olla pääsääntö, josta poikkeaminen on mahdollista vain rajatuissa tapauksissa. Perheenyhdistämisen parissa toimivat ammattilaiset, aktivistit ja perheet itse kuitenkin tietävät, ettei Suomen tämänhetkinen järjestelmä toimi näin.
Kenellä on mahdollisuus perheenyhdistämiseen?
Turvapaikanhakijan mahdollisuus perheenyhdistämiseen riippuu siitä, millainen oleskelulupa hänelle myönnetään.
Kansainvälistä suojelua on tällä hetkellä kahta tyyppiä: pakolaisasema ja toissijainen suojelu. Hakija saa pakolaisaseman, jos ulkomaalaislaissa määritellyt vainon perusteet täyttyvät. Jos hakija ei täytä pakolaisaseman kriteereitä, hänelle voidaan myöntää toissijaista suojelua, jos hän on vaarassa kärsiä vakavaa haittaa kotimaassaan.
Kansainvälisen suojelun lisäksi oleskelulupa voidaan myöntää yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella.
Ulkomaalaislain mukaan lähes kaikilla oleskeluluvan saaneilla on lähtökohtaisesti oikeus perheenyhdistämiseen. Laissa säädetyt edellytykset matkustusasiakirjasta, ulkomailla hakemisesta ja toimeentuloedellytyksestä kuitenkin rajaavat tosiasiallisia mahdollisuuksia perheenyhdistämiseen.
Toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen on mahdollista, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu vaatii poikkeamista. Käytännössä poikkeukset ovat hyvin harvinaisia. Pakolaisaseman saaneiden kohdalla toimeentuloedellytyksestä poiketaan, jos oleskelulupahakemus on jätetty kolmen kuukauden sisällä siitä, kun perheenkokoaja sai oleskeluluvan.
Turvapaikanhakijan mahdollisuus perheenyhdistämiseen riippuu siitä, millainen oleskelulupa hänelle myönnetään.
Perheenjäsenten oleskeluluvan edellytyksistä on säädetty ulkomaalaislaissa jo vuodesta 1991 lähtien. Pakolaisten perheenyhdistämismenettelyä oli helpotettu niin, että hakemuksen vireillepanija saattoi olla myös Suomessa oleva perheenkokoaja. Suomeen tulleet perheenjäsenet saivat myös pakolaisstatuksen.
Vuonna 1999 perheenyhdistämisen edellytyksiä tarkennettiin ulkomaalaislain muutoksella. Silloin oikeus aloittaa perheenyhdistäminen laajennettiin koskemaan myös muita perheenkokoajia kuin pakolaisia. Pakolaiset ja muut suojelun tarpeessa olevat vapautettiin toimeentuloedellytyksestä, koska ”lähtökohtaisesti pakolaisen ja suojelun tarpeessa olevan ulkomaalaisen kohdalla perheen yhdistäminen ei muussa maassa voi toteutua”.
Seuraavan kymmenen vuoden aikana tehtiin joitain perheenyhdistämistä helpottavia muutoksia, kuten laajennettiin perheenjäsenen määritelmää. Uusi vuoden 2004 ulkomaalaislaki kiinnitti kuitenkin entistä enemmän huomiota väärinkäytösten ehkäisyyn, millä oli vaikutuksia perheenyhdistämisen vaikeutumiseen yleisemminkin.
Vuosi 2010: Lasten ja avioituvien parien perheenyhdistämistä vaikeutetaan
Vuonna 2010 toimeentuloedellytys ulotettiin tilanteisiin, joissa kansainvälistä suojelua saava perustaa perheen Suomeen tulonsa jälkeen.
Lisäksi samana vuonna säädettiin, että hakija voitiin katsoa alaikäiseksi vain, jos hän oli alaikäinen vielä hakemuksen ratkaisuhetkellä. Aikaisemmin riitti, että hakija oli alaikäinen hakemuksen vireilletulopäivänä.
Kiristykset olivat osa turvapaikkapolitiikkaa, jonka tavoitteena oli vähentää vetotekijöitä Suomeen. Moni taho kommentoi jo tuolloin, että perheenyhdistämisen ehdot ovat muutosten jälkeen niin tiukat kuin kansainvälisen oikeuden puitteissa on mahdollista.
Tiukennukset vaikeuttivat pakolaistaustaisten perhe-elämää huomattavasti. Usein parisuhteet on solmittu epävirallisin seremonioin, sillä monilla ei ole mahdollisuutta viralliseen avioliiton rekisteröimiseen. Esimerkiksi Iranissa avioituneet afganistanilaiset siirtolaiset ovat usein paperittomia, ja avioliitot on solmittu perheiden kesken epävirallisesti.
Suomessa perheenyhdistämisen toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen ei ole mahdollista ilman virallista avioliittotodistusta, joka on päivätty ennen Suomeen lähtöä. Monet matkustavat oleskeluluvan saatuaan Iraniin avioitumaan, mutta siinä vaiheessa virallisen seremonian pitäminen on jo myöhäistä, koska avioliitto katsotaan uudeksi perheeksi.
Toinen vakava seuraus vuoden 2010 lakimuutoksesta on alaikäisten turvapaikanhakijoiden iänmääritys, jota on vuoden 2015 muuttoliikkeen seurauksena ryhdytty käyttämään herkemmin. Tutkimuksessamme on tullut esille, että lapsia voidaan määritellä aikuisiksi vakavin seurauksin. Jos turvapaikanhakijalapsi määritellään virheellisesti aikuiseksi, hän ei voi tuoda perhettään Suomeen, vaikka saisikin oleskeluluvan.
Vuosi 2011: Velkaantuminen viisumin vuoksi
Vuodesta 2011 alkaen hakemusta ei ole voinut tehdä Suomessa asuva perheenkokoaja, vaan hakemuksen tekee ulkomailla oleva perheenjäsen. Lisäksi laki vaatii laillista oleskelua siinä maassa, jossa hakemus jätetään Suomen edustustoon.
Muutos osui erityisesti heikoimmassa asemassa oleviin perheisiin, joilla ei ole tarvittavia resursseja aloittaa hakemusprosessia.
Konfliktimaissa on harvoin Suomen suurlähetystöä, jolloin hakemuksen jättöä varten täytyy matkustaa toiseen maahan. Hakemuksen jättäjä tarvitsee passin ja viisumin laillista oleskelua varten, eikä niiden saanti ole monille mahdollista. Esimerkiksi useat irakilaiset ovat joutuneet lahjomaan viranomaisia viisumien saamiseksi perheenjäsenilleen. Kustannukset hakemuksista, lahjuksista ja matkakuluista ovat nousseet kymmeniin tuhansiin euroihin.
Velkaantuminen on erityisen raakaa, jos perheenyhdistäminen ei ponnisteluista huolimatta onnistu. Tällaisiin tilanteisiin joutuneet haastateltavat kertoivat vakavasta psyykkisestä oireilusta.
Lisäksi viisumien saaminen edes lahjuksin on usein mahdotonta esimerkiksi afganistanilaisille, joiden perhe asuu paperittomana Iranissa. Nämä perheet eivät pysty useinkaan järjestämään viisumeita Intiaan, jossa hakemus tulisi laittaa vireille.
Eräs alaikäinen yksintullut pakolaislapsi pohti tutkimuksemme haastattelussa, ettei edes uskalla ehdottaa Iranissa asuvalle perheelleen hakemuksen jättämistä Intiassa. Jos hakemus ei menekään läpi, perhe päätyy kielitaidottomana Intiassa vielä huonompaan tilanteeseen kuin aikaisemmin.
Vuosi 2016: Tiukennusten jatkumo huipentuu toimeentuloedellytykseen jopa pakolaisilta
Vuonna 2016 ulkomaalaislakiin tehtiin useita muutoksia, joiden tavoite oli turvapaikanhakijoiden ja heidän perheenjäsentensä määrän vähentäminen. Kansainvälisen suojelun saamisen mahdollisuuksia rajattiin poistamalla humanitaarisen suojelun kategoria, joka ei ole kansainvälisen oikeuden tai EU-oikeuden vaatima.
Toimeentuloedellytys laajennettiin viimeisimmässä uudistuksessa koskemaan myös kansainvälistä suojelua saavien perheenjäseniä riippumatta siitä, milloin perhe on muodostettu.
Nykyään vain pakolaisaseman saaneet voivat hakea perheenyhdistämistä ilman toimeentuloedellytystä. Tämä edellyttää sitä, että perheenyhdistämistä haetaan kolmen kuukauden sisällä oleskeluluvan myöntämisestä. Lisäksi uudistuksessa muutettiin kansainvälistä suojelua saavien perheenjäsenten perheenyhdistämishakemukset maksulliseksi.
Lakimuutoksen jälkeen laadittu valtioneuvoston kanslian selvitys osoittaa, että todennäköisesti vain alle kaksi prosenttia kansainvälistä suojelua saavista täyttää toimeentuloedellytyksen. Selvityksessä arvioidaan, että käytännössä perheenyhdistäminen onnistuisi vain pakolaisilta, jotka hakevat perheenyhdistämistä kolmen kuukauden sisällä pakolaisstatuksen saamisesta.
Vain alle kaksi prosenttia kansainvälistä suojelua saavista täyttää toimeentuloedellytyksen.
Perheenyhdistäminen osoittautuu siis usein korkean toimeentuloedellytyksen vuoksi mahdottomaksi. Haastattelemamme työhön kykenevät aikuiset ovat hankkineet useita matalapalkkaisia töitä ja työskentelevät monessa työpaikassa ilman palautumista työvuorojen välillä. Osa aikuisista ei kykene traumaoireidensa vuoksi työhön lainkaan, jolloin heillä ei ole käytännössä mahdollisuutta viettää ihmisoikeussopimusten suojaamaa perhe-elämää.
Turvattua toimeentuloa vaaditaan myös lapsilta
Vuonna 2016 laajentunut toimeentuloedellytys on vaikuttanut erityisesti lasten asemaan. Lakimuutoksen esitöissä todetaan, että toimeentuloedellytyksen soveltaminen myös yksintulleiden lasten perheenyhdistämiseen johtaa käytännössä siihen, että lapset jäävät lastensuojelun vastuulle. Lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta on huolestuttavaa, että esitöissä ohjataan tulkitsemaan toimeentuloedellytyksestä poikkeamista suppeasti.
Yksin tulleet lapset saavat harvoin pakolaisaseman, koska lasten on vaikea täyttää pakolaisstatukseen vaadittavia kriteereitä.
Lasten on vaikea täyttää pakolaisstatukseen vaadittavia kriteereitä.
Tammikuun 2015 ja syyskuun 2018 välisenä aikana toissijaista suojelua on saanut 602 ja pakolaisaseman vain 278 yksintullutta lasta. Suurin osa yksintulleista (1 001 lasta) on tällä aikavälillä saanut oleskeluluvan yksilöllisen inhimillisen syyn tai muun syyn, kuten työn tai opiskelun, perusteella. Näin ollen 1 881 yksintulleesta alaikäisestä, jota ovat saaneet tarkasteluaikavälillä oleskeluluvan Suomeen, vain 15 prosenttia voi yhdistää perheensä ilman vaatimusta todella korkeasta toimeentulosta. Valtaosa yksintulleista lapsista on siis tilanteessa, jossa perheenyhdistäminen ei ole mahdollista ilman toimeentuloedellytyksen täyttymistä.
Koska pakolaisasema on harvinainen yksin tulleilla lapsilla, emme ole vielä saaneet haastateltua yhtäkään pakolaislasta, jonka perhe olisi edes yrittänyt aloittaa perheenyhdistämishakemusta.
Suomen nykylainsäädäntö on jopa EU-tasolla poikkeuksellisen tiukka: vain Belgiassa, Unkarissa ja Irlannissa on vastaava lainsäädäntö. Ainoastaan Britanniassa perheenyhdistäminen ei ole mahdollista. Saksassa on poikkeuksellisen tilanteen vuoksi tauko perheenyhdistämisissä.
Perheenyhdistäminen on ollut yksin tulleille lapsille hyvin vaikeaa jo pitkään. Nyt toimeentuloedellytyksen ulottaminen yksintulleiden lasten perheenyhdistämiseen on käytännössä lopettanut lasten perheenyhdistämisen lähes kokonaan. Tämä vaikuttaa merkittävästi lasten kotoutumiseen.
Perheet tarvitsevat lapsilta taloudellista tukea selviytyäkseen pakolaisleireillä tai paperittomina. Lapset hankkivat usein mahdollisimman nopeasti työllistävän koulutuksen ja pyrkivät kokopäivätöihin perheitään auttaakseen. Rahalähetykset perheelle eristävät täysi-ikäistyneitäkin nuoria sosiaalisesta kanssakäymisestä.
Ihmisoikeusminimalismi johtaa epäinhimilliseen politiikkaan
Perheenyhdistämisen tiukennukset voi nähdä osana yleistä asennemuutosta perus- ja ihmisoikeusvelvoitteisiin. Aikaisemmin kansainvälistä suojelua saavien ajateltiin tarvitsevan erityiskohtelua haavoittuvan asemansa takia. Nykyään pakolaisille halutaan taata vain kansainvälisen oikeuden ja EU-oikeuden minimiedellytykset.
Ei ole itsestään selvää, että Suomen nykyinen linja on kaikilta osin sopusoinnussa ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. Perheenyhdistäminen on monille toissijaista suojelua saaville ja yksilöllisen inhimillisen syyn takia Suomessa oleskeleville käytännössä mahdotonta. Perheenyhdistämisen mahdollisuuden tulisi velvoitteiden mukaan koskea kuitenkin myös näitä ihmisiä, jos heidän perhe-elämänsä ei ole mahdollista muualla tai lapsen etu sitä vaatii.
Lainsäätäjän tavoitteena ei ole enää pitkään aikaan ollut perheenyhdistämisen mahdollistaminen tai helpottaminen vaan pikemminkin mahdollisimman rajoittava lainsäädäntö, joka vielä nipin napin mukailisi ihmisoikeusvelvoitteita. Tämä voi johtaa törmäykseen perhe-elämää suojaavien ylikansallisten oikeusjärjestelmien kanssa.
Näin kävi esimerkiksi huhtikuussa 2018, kun EU-tuomioistuin linjasi, että yksin tulleiden pakolaislasten perheenyhdistämisessä on keskeistä lapsen alaikäisyys saapumispäivänä EU-maahan eikä ikä perheenyhdistämishakemuksen vireilletulon hetkellä. Suomen ulkomaalaislakia muutetaan ratkaisua vastaavaksi, ja muutos koskee myös toissijaista suojelua saavia.
Suomi on pitkään profiloitunut perus- ja ihmisoikeuksien mallimaana. Viime vuosien lakimuutokset asettavat tämän maineen kyseenalaiseksi.
Johanna Hiitola, YTT, erikoistutkija, Siirtolaisuusinstituutti. Hanke: Perheen erossaolo, maahanmuuttostatus ja arjen turvallisuus: Haavoittuvien maahanmuuttajien kokemuksia ja strategioita (Suomen Akatemia 2018–2021, 308249).
Johanna Leinonen, dosentti, akatemiatutkija, Siirtolaisuusinstituutti.
Jaana Palander, HTM, projektitutkija (GLASE), Itä-Suomen yliopisto. Hanke: GLASE: Globaalin turvallisuuden monikerroksiset rajat (Suomen Akatemia 2016–2019, Strategisen tutkimuksen neuvosto, 30348 & 303530).
Saara Pellander, VTT, tutkijatohtori, Institute for Advanced Social Research, Tampereen yliopisto. Hanke: GLASE: Globaalin turvallisuuden monikerroksiset rajat (Suomen Akatemia 2016–2019, Strategisen tutkimuksen neuvosto, 303480 & 303529).
Milka Sormunen, OTM, valtiosääntöoikeuden tohtorikoulutettava, Helsingin yliopisto.
Kirjoitus on osa Katse rajaan ja yli rajojen -sarjaa.
Kiitos hyvästä kirjoituksesta. Näitä asioita ei voi pitää liikaa esillä vaalien lähestyessä. #ihmisoikeusvaalit