Sanna Marinin hallituksen ilmasto- ja monimuotoisuustavoitteet ovat olleet hyvät, mutta keinot selvästi riittämättömät. Talouden konkreettisten muutospolkujen luomisen sijaan hallitus keskittyi lakien ja strategioiden päivittämiseen.
Kun arvioimme neljä vuotta sitten Juha Sipilän (kesk.) hallituksen edesottamuksia ilmastopolitiikan saralla, peräänkuulutimme seuraavalta hallitukselta kahta asiaa. Ensiksi ilmasto- ja luontopolitiikan tulisi nojata parhaimpaan tutkimustietoon. Sipilän hallitus ajoi metsien puubiomassan lisääntyvään käyttöön perustuvaa biotaloutta tutkijayhteisön selkeistä varoituksista huolimatta – erityisesti hiilinielujen tiedettiin sillä tavoin heikkenevän.
Toiseksi katsoimme artikkelissamme, että Sipilän hallitusta seuraavan hallituksen olisi käynnistettävä prosessi, jossa hahmotetaan yhtä hallituskautta pidemmällä perspektiivillä ne konkreettiset infrastruktuurien ja käytäntöjen muutokset, jotka tarvitaan eri sektoreilla nopean ekologisen siirtymän toteuttamiseksi. Tavoitteiden ja ohjausmekanismien lisäksi tarvitaan näkemys elinkeinoelämän eri sektorien ja muun yhteiskunnan yhteen kietoutuvista tulevaisuuspoluista.
Ydintavoitteet olivat pitkälti linjassa tieteen konsensusnäkemyksen kanssa, erityisesti huomioiden Ilmastopaneelin suositukset Suomen ilmastotavoitteiksi.
Kesäkuussa 2019 Antti Rinteen (sd.) hallituksen alku oli lupaava. Johtavat ministerit astuivat ulos hallitusohjelmaneuvotteluista vahvalla viestillä, joka oli: on aika panna ilmasto- ja luontoasiat kuntoon. Ydintavoitteet olivat pitkälti linjassa tieteen konsensusnäkemyksen kanssa, erityisesti huomioiden Ilmastopaneelin suositukset Suomen ilmastotavoitteiksi. Talous- ja muu politiikka lähtisi siitä, että Suomi pysäyttäisi luonnon monimuotoisuuden heikkenemisen nopeasti ja olisi hiilineutraali vuoteen 2035 mennessä.
Hallituksen sisäiset ristiriidat nousivat kuitenkin heti pintaan, ja Rinne joutui pikaisesti luopumaan pääministeriydestään. Hallitus jatkoi työskentelyä Sanna Marinin (sd.) komennossa joulukuusta 2019 eteenpäin ja joutui tunnetusti reagoimaan yhteiskuntaa ravistelleisiin, akuutteihin kriiseihin.
Hallituksen onnistuminen lukujen valossa
Ilmastotavoitteiden osalta pitkän linjan saavutukset ovat synkät. Nettopäästöt eli se, minkä verran fysikaalisesti vaikutamme vuosittain ilmakehän kasvihuonekaasupitoisuuteen – hiilipäästöt vähennettynä hiilinieluilla – eivät ole laskeneet lainkaan sitten vuoden 1990.
Yksinkertaisena tehtävänä on ollut vähentää hiilipäästöjä niin, että emme samaan aikaan vähennä hiilinieluja tai ulkoista päästöjä muille maille. Tässä tehtävässä on epäonnistuttu.
Myöskään luonnon monimuotoisuuden osalta ei ole ollut nähtävissä käännettä parempaan, vaan suomalaisen luonnon monimuotoisuus jatkaa heikkenemistään. Luonnonsuojelun määrärahojen korottaminen noin sadalla miljoonalla eurolla ja sen myötä saavutetut edistysaskeleet yksittäisissä suojelukohteissa, kuten vesien ja soiden suojelussa, on syytä toivottaa tervetulleiksi. Samaan aikaan on muistettava, että nämä toimet eivät ole riittäneet edes ehdottomaan minimitasoon eli luontokadon pysäyttämiseen.
Materiaalisesta näkökulmasta voidaan todeta, että ilmasto- ja monimuotoisuustavoitteiden ilmeisimmät kipukohdat liittyvät edelleen maankäyttösektoriin ja erityisesti metsiin. Puun käyttö sähkön ja lämmön tuotantoon on kasvanut, ja myös erilaisissa selluntuotannon muodoissa suuri osa puusta päätyy energiaksi. Tämä lisää uusiutuvan energian osuutta energiankäytöstä, mutta ei auta nettopäästöjen vähentämisessä eikä metsäsektorin jalostusarvon kohottamisessa.
Materiaalisesta näkökulmasta voidaan todeta, että ilmasto- ja monimuotoisuustavoitteiden ilmeisimmät kipukohdat liittyvät edelleen maankäyttösektoriin ja erityisesti metsiin.
Maankäyttösektorilla myös maatalouden päästövähennykset ovat jääneet puuttumaan. Koska EU:n yhteinen maatalouspolitiikkakaan ei tuonut merkittäviä uudistuksia sen paremmin päästökehitykseen kuin luonnonvarojen käyttöön, on tilanne kuluvan hallituskauden aikana ajautunut pidemmälle umpikujaan. Samaan saamattomuuteen liittyy tuotanto- ja kulutustottumuksia suuntaavan ilmastoruokaohjelman peruuntuminen.
Myönteinen päästövähennyskehitys on tapahtunut energiasektorilla, jossa aivan viime aikoina käynnistynyt tuulivoiman lisääntyminen tuottaa aitoja päästövähennyksiä. Rakentaminen tapahtuu markkinaehtoisesti, mutta hallituksen toimista esimerkiksi periaatepäätös vedystä pyrkii luomaan energiamurrokselle jatkuvuutta.
Yksi hallitus, jonka kohdalle on vieläpä sattunut sekä koronapandemia että Venäjän Ukrainassa käymän sodan seuraukset, ei toki ehdi uudistamaan yhteiskunnan koko aineenvaihduntaa. Seuraavaksi tarkastelemme hallituksen saavutuksia sen tekemien toimenpiteiden tasolla.
Hallituksen toimenpiteiden arviointia: lait ja strategiat
Hallituksen teot ilmasto- ja ympäristöpolitiikan saralla olivat erityisesti lakien ja strategioiden uudistamista. Tämä on poliittinen valinta – yksi tapa tehdä politiikkaa. Silloin politiikkaa arvioitaessa on selvitettävä, onnistuiko hallitus rakentamaan tavoite- ja sääntökehikon, joka saattaa talouden ekologisiin rajoihin seuraavien hallituskausien aikana.
Edustamamme itsenäinen, monitieteinen tutkimusyksikkö BIOS on seurannut strategioiden ja lakien uudistamista melko tarkkaan, sillä eduskunnan valiokunnat ovat pyytäneet meiltä lukuisia asiantuntijalausuntoja. Tulevat linkit vievät lausuntoihimme.
Uusi ilmastolaki on selvä parannus edelliseen verrattuna. Erityisen tärkeitä ovat vahvemmat päästövähennystavoitteet sekä maankäyttösektorin lisääminen lain ja ilmastosuunnitelmien piiriin.
Vakava puute laissa on kuitenkin huolimaton suhtautuminen hiilinielutavoitteeseen. Ollakseen uskottava, hiilineutraaliustavoite vaatii täsmällisen hiilinielutavoitteen ja ohjauskeinot tavoiteltujen nielujen varmistamiseksi.
Uudesta luonnonsuojelulaista totesimme, että se seuraa pääpiirteissään vakiintunutta luonnonsuojelun linjaa, joka on osoittautunut riittämättömäksi. Luonnonsuojelulain keinovalikoima ei esityksessä merkittävästi laajene, vaikka laajennuksen tarve on todettu voimassa olevan lain toimivuusarvioissa. Luonnon monimuotoisuuden kadon pysäyttäminen edellyttää tärkeimpien ajurien eli maankäytön muutosten ja luonnonvarojen ylikäytön hillintää, mutta näihin laki ei kunnolla tartu.
Uusi ilmastolaki on selvä parannus edelliseen verrattuna. Erityisen tärkeitä ovat vahvemmat päästövähennystavoitteet sekä maankäyttösektorin lisääminen lain ja ilmastosuunnitelmien piiriin. Vakava puute laissa on kuitenkin huolimaton suhtautuminen hiilinielutavoitteeseen.
Kaivoslain päivitystä eduskunta ei ole vielä hyväksynyt, mutta luonnonsuojelulain tavoin kaivoslakiesityksessä ei ole ryhdytty kattavaan uudistustyöhön, vaan on tyydytty olemassa olevan lainsäädännön pienipiirteiseen ja askeleittaiseen kehittämiseen.
Keskeisiä strategiatason päivityksiä olivat uudet versiot keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmasta(KAISU), kansallisesta ilmasto- ja energiastrategiasta sekä maankäyttösektorin ilmastosuunnitelmasta (MISU). Lausuimme kootusti, että näistä kolmesta puuttuu riittävä kokonaisvaltaisuus ja ennakoivuus: hiilineutraaliustavoitteen saavuttaminen on jätetty suotuisien tapahtumaketjujen varaan, erityisesti taakanjakosektorilla ja suhteessa nieluihin.
Tätä vastoin riittäviin päästövähennyksiin pääsemiseksi on oltava suunnitelmat, jotka johtavat hiilineutraalisuuteen joka tapauksessa ja ennakoitavuuden rajoissa. Ilman otetta hiilinieluihin hiilineutraaliustavoite on kuin hölmöläisten peitonjatkamista: nielut laskevat samalla kun päästötkin.
Totesimme myös, että strategioissa päästötavoitteet ovat kiitettävät, mutta keinot selvästi riittämättömät ja epävarmat. Strategioissa on rakenteellinen ongelma: ne nojaavat epärealistiseen ennusteeseen nielujen kasvusta, mikä johtaa myös taakanjakosektorin toimien alimittaisuuteen. Alimitoituksen korjaamiseksi tarvitaan huomattavasti enemmän päästövähennyksiä, eikä harkittavaksi jätettyjä toimia, kuten liikenteen päästökauppaa, tule enää empiä vaan saattaa toimeen.
Luonnonvarojen kulutuksen ohjauksen suhteen pieni positiivinen pilkahdus oli kiertotalousstrategiassa mainittu tavoite, jonka mukaan kotimainen primääriraaka-aineiden, kuten mineraalien ja puun, kokonaiskulutus ei vuonna 2035 ylitä vuoden 2015 tasoa. Tavoite on vaatimaton – kasvun pysäyttäminen eikä kulutuksen lasku – mutta se edustaa harvinaisesti huomion kiinnittymistä nimenomaan luonnonvarojen käyttöön. Tätä huomiota on jatkossa pystyttävä tarkentamaan ja terävöittämään valtavasti.
Ympäristökysymykset jäivät edelleen muista politiikkalohkoista erillisiksi
Ympäristö- ja talousnäkökulmien eriytyneisyyttä Suomen institutionaalisessa rakenteessa ja toimintakulttuurissa kommentoimme lausunnossamme Euroopan komission ehdotuksesta ennallistamisasetukseksi. Käytännössä eriytyneisyys näkyy muun muassa eri ministeriöiden kuten ympäristöministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön sekä maa- ja metsätalousministeriön keskinäisessä kommunikoimattomuudessa sekä niiden toiminnan ja päätösten keskinäisessä ristiriitaisuudessa.
Totesimme, että ehdotus ennallistamisasetukseksi hahmottaa luonnon monimuotoisuuden turvaamisen voittopuolisesti luonnon suojeluna ja ennallistamisena. Selvästi vähemmälle huomiolle jää teollisen toiminnan uudistaminen ekologisten reunaehtojen mukaisesti. Tästä eriytymisestä syntyy vastakkainasettelu talous- ja ympäristötoimenpiteiden välille. Jos ilmasto- ja ympäristöpolitiikan suunnittelu ja politiikkatoimet nähdään lähinnä suojelun ja ennallistamisen kautta, vastakkainasettelu talous- ja ympäristötoimenpiteiden välillä säilyy. Teollisuutta kehitetään yhtäällä, suojelua toisaalla.
Ehdotus ennallistamisasetukseksi hahmottaa luonnon monimuotoisuuden turvaamisen voittopuolisesti luonnon suojeluna ja ennallistamisena. Selvästi vähemmälle huomiolle jää teollisen toiminnan uudistaminen ekologisten reunaehtojen mukaisesti.
Samaan eriytyneeseen tapaan julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2023–2026 puuttuvat tieto ekologisesta kestävyydestä sekä työkalut ohjata taloutta sitä kohti. Vastuullinen taloudenpito edellyttää tietopohjan ja ohjauskyvyn harppauksenomaista parantamista.
Kestävyyssiirtymän sisällöllistä suunnittelua hallitus ulkoisti teollisuuden eri sektoreille ja niiden käyttämille konsulttiyrityksille, kun teollisuuden edustajat työ- ja elinkeinoministeriön ohjauksessa tuottivat kukin oman sektorinsa vähähiilitiekartat.
Tiekartat ovat ansiokas lisä vihreän siirtymän konkreettisten tehtävien kuvaamisessa, mutta niistä puuttuu tiedevetoiselle suunnittelulle ominainen systeemisyys sekä tiedon ja menetelmien avoimuus. Tiekarttojen vähähiilisyystavoitteet nojaavat yhteenlaskettuna puun käyttömäärään, joka ylittää reippaasti vuotuisen puun kasvun.
Suosituksiamme tuleviin hallitusneuvotteluihin
Yhteen vetäen voimme todeta, että ilmasto- ja ympäristöpolitiikan tärkeimmät lait ja strategiat sisältävät oikeansuuntaisia tavoitteita, mutta päätetyt ja hahmotellut keinot tavoitteiden saavuttamiseksi jäävät varsin puutteelliseksi. Lait ja strategiat eivät tee riittävää pesäeroa aiempiin säädöksiin, vaan omaksuvat vanhastaan perityn pistemäisen ja hallinnon perinteisiä siiloja kunnioittavan lähestymistavan.
Läpi Marinin hallituskauden olemme ehdottaneet kestävyystutkimukseen perustuen uusia lähestymistapoja ja institutionaalisia ratkaisuja, jotka tarttuisivat kokonaisvaltaisesti ja määrätietoisesti talouden ohjaamiseen ekologisten reunaehtojen mukaisesti. Isot linjat ovat samat, joita suosittelimme Sipilän hallitukselle, mutta näkemyksemme on tarkentunut. Seuraavat ydinkohdat toimivat suosituksinamme kevään hallitusneuvotteluihin ja seuraavalle hallitukselle.
Hallituksen on otettava tähtäimeen yhteiskunnan nopea ja hallittu kestävyyssiirtymä. Muutaman vuosikymmenen urakassa Suomi luopuu fossiilisten polttoaineiden käytöstä ja muiden luonnonvarojen ylikulutuksesta. Nettotason hiilipäästöt painetaan ensin nollaan ja sitten negatiivisiksi. Luonnonjärjestelmien toiminnalle jätetään riittävästi tilaa. Samalla huolehditaan hyvän ihmiselämän perusedellytyksistä.
Kestävyyssiirtymän suunnittelu nimenomaan teollisuuden näkökulmasta on tärkeää, koska teollisuuden aiheuttamat suorat ja välilliset ympäristö- ja resurssipaineet ovat huomattavat ja teollisuuden tuottavuuskehitys ja kansainvälinen kilpailukyky on oleellista Suomen kansantalouden kannalta.
Kestävyyssiirtymän läpivienti edellyttää ensinnäkin suunnitelmaa, joka hahmottaa eri sektoreiden ja sosio-teknisten järjestelmien, kuten energian, liikenteen, ruoan ja kaupunkien, toisiinsa kietoutuvat konkreettiset muutospolut. Toiseksi taloutta ja yhteiskuntaa on kyettävä ohjaamaan suunnitelman mukaisesti. Luontoa liikaa kuormittavia toimintoja ajetaan määrätietoisesti alas, ja uusia toimintoja otetaan käyttöön.
Suunnittelun käynnistämiseksi olemme ehdottaneet, että hallitus perustaisi teollisen kestävyyssiirtymän tiedevetoisen suunnitteluyksikön valtioneuvoston kanslian alaisuuteen. Nimenomaan teollisuuden muutospolkujen hahmottaminen on tärkeää, koska teollisuuden aiheuttamat suorat ja välilliset ympäristö- ja resurssipaineet ovat huomattavat ja teollisuuden tuottavuuskehitys ja kansainvälinen kilpailukyky on oleellista Suomen kansantalouden kannalta.
Suuntaava ja uudistava tutkimus-, kehitys- ja innovaatiopolitiikka sekä aktiivinen teollisuuspolitiikka ovat tärkeässä roolissa teollisuuden ja sosio-teknisten järjestelmien muutosten määrätietoiseksi toteuttamiseksi. Tämän politiikkakokonaisuuden täytyy nojata tiedevetoiseen suunnitteluun, jotta Suomen talous saavuttaa riittävän uudistumiskyvyn ja jotta eri sektoreilla tapahtuvat uudistukset yhdessä edistävät koko yhteiskuntaa koskettavaa kestävyyssiirtymää.
KTT Paavo Järvensivu on tutkija BIOS-tutkimusyksikössä.
FT, dosentti, Tere Vadén on tutkija BIOS-tutkimusyksikössä.
Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituksesta -juttusarjaa.
Artikkelin pääkuva: Greenpeace Finland/Unsplash.
Paluuviite: Vuosi 2023: Sammuvia lyhtyjä | Ville Lähde