Talouden ohjaus ja markkinat Euroopan unionissa

Kuva: Maryna Yazbeck / Unsplash (CC0)
Lukuaika: 6 min. 

Talouskurista ja uusliberalismista käyty keskustelu avaa kiinnostavia yhteyksiä talouden ja politiikan suhteesta talous- ja rahaliiton kehittämisessä. Politiikan näkökulmia voidaan yhdistää tutkimuksiin ja aineistoihin, joita on tuotettu talouspolitiikan ohjauksen yhteydessä.

Kun talouden ohjausta ja yhteensovittamista koskevat säännöt ja mekanismit luotiin 20 vuotta sitten, ajateltiin, että sääntöjen tulee olla selkeitä ja kriteerien yksiselitteisiä.

On ongelmallista, että tästä tavoitteesta on etäännytty ja samalla vastuusuhteet jäsenvaltioiden ja unionin välillä ovat hämärtyneet. Suomi on monien muiden maiden tavoin ajanut sääntöjen ja mekanismien selkeyttämistä, mutta tässä ei ole edistytty.

Talous- ja rahaliitossa politiikka ja talous kietoutuvat yhteen. EMU on ollut integraation syvenemisen keskeinen etappi ja symboli.

Poliittinen kunnianhimo, joka on tullut näkyviin huippukokouksissa ja EU-instituutioiden tavoitteenasettelussa, kulkee kaukana edellä konkreettisia päätöksiä ja toimenpiteitä. Monet askeleet, kuten yhteinen eurobudjetti, näyttävät jäävän auttamatta puolinaisiksi.

Talous- ja rahaliittoa ei pitäisi kehittää politiikka vaan talous edellä.

Talous- ja rahaliittoa ei pitäisi kehittää politiikka vaan talous edellä. Kysymys ei ole vain politiikasta ja taloudesta, vaan yhtä lailla myös juridiikasta ja instituutioista, joiden tasapainon horjuttaminen on ongelmallista. Tähän vaikuttaa lisäksi se, että EU-aluetta halkoo samanaikaisesti kaksi jakolinjaa: etelä ja pohjoinen sekä länsi ja itä.

Jos unionia ja euroaluetta halutaan vahvistaa ja integraatiota syventää, on tarkoitusperiä tarkistettava. Integraation syveneminen liittyy markkinaintegraatioon, jonka tuntuvin esimerkki ovat sisämarkkinat. Markkinaintegraatio edeltää poliittisen tason integraatiota ja on sen edellytys.

Vastuu julkisen talouden vakaudesta ja velkaantumisesta on yhä jäsenvaltioilla

Talous- ja rahaliittoa voidaan tarkastella sisämarkkinoiden näkökulmasta. Tiiviisti integroituneilla sisämarkkinoilla rajat ylittävät häiriöt olisivat ongelma. Tämä koskee myös kilpailevia devalvaatioita. Häiriöiden torjumiseen ja yhteisen edun huomioon ottamiseen liittyvät Maastrichtin sopimuksen määräykset talouspolitiikan koordinaatiosta.

Tottakai EMUn aikaansaamiseen liittyi poliittisia tavoitteita. On kuitenkin hyödyllistä pohtia myös taloudellisia argumentteja, jotka on usein ohitettu. EMUa suunniteltaessa elettiin aikaa, jolloin talouden toimintaympäristö oli muuttumassa ja kansallisten rajojen merkitys vähenemässä.

EMUa suunniteltaessa elettiin aikaa, jolloin talouden toimintaympäristö oli muuttumassa ja kansallisten rajojen merkitys vähenemässä.

Tähän liittyen pöydällä oli myös pankkiunioni, niin kriisinhallinta kuin valvonta. Siihen palattiin vasta vuoden 2008 finanssiriisin jälkeen, vaikka jo aiemmin oli nähty, kuinka pankki- ja rahoitusmarkkinat olivat kietoutuneet yhteen yli rajojen.

Kun EMU siirtyi niin sanottuun kolmanteen vaiheeseen vuonna 1999, oli edeltäneen laajan keskustelun ja selvitystyön tuloksena selvä, että euroalue ei ole teorian mukainen optimaalinen valuutta-alue. Markkinoiden integroituminen oli esimerkiksi suhdannevaihtelujen osalta vielä kesken.

Tämä heijastui Maastrichtin sopimuksen EMU-artikloihin, joita täydensi talouspolitiikan koordinaatiota koskeva lainsäädäntö, kuten neuvoston asetuksista muodostuva vakaus- ja kasvusopimus.

Samalla sovittiin epävirallisesta yhteistyöstä jäsenvaltioiden ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän välillä niin kutsutussa euroryhmässä. Keskuspankkijärjestelmän itsenäisyys haluttiin säilyttää.

Syntyneen institutionaalisen järjestelyn mukaan vastuu julkisen talouden vakaudesta ja velkaantumisesta kuului edelleen viime kädessä jäsenvaltioille. Koska yhteisen rahan oloissa yksittäinen jäsenvaltio saattaa asettua vapaamatkustajan asemaan, koskee euroaluetta myös yhteisvastuu.

Yhteisvastuuta, joka liittyy kaikkeen integraatioon, kuten sisämarkkinoihin, voidaan hallita sääntelyllä.

Vastuunjakoa on säännelty vuosien aikana, kun säädöksiin on tehty muutoksia. Kehikon muutoksista on raportoitu säännönmukaisesti sekä valtiovarainministeriön julkaisuissa että Kansantaloudellisessa aikakauskirjassa. Komission julkistama aineisto, joka on syntynyt koordinaatiomenettelyjen yhteydessä, on hyvin yksityiskohtainen

EMUn kuviteltiin olevan pakkopaita ja turvasatama

Alkuperäinen sääntökehikko, jolla luotiin puitteet markkinoiden toiminnalle, heijasti saksalaista ordoliberalismia. Toisaalta matkan varrella siihen on tehty muutoksia, kun vastuuta on siirretty takaisin jäsenvaltioille esimerkiksi tasapainotavoitteiden tai korjaavien toimien määrittelyn osalta.

Ajan kuluessa on tasapainoteltu yhtäältä talouskurin ja toisaalta markkinakurin välillä. Edellinen riippuu siitä, kuinka velvoittavia säännöt ovat. Aluksi EMUn kuviteltiin olevan sekä pakkopaita että turvasatama.

Markkinakuri, jota on vaikea mieltää talouspolitiikan välineeksi, on osoittautunut puolestaan epäjohdonmukaiseksi ja yllätykselliseksi. Kun kriisin myötä heikkoihin maihin kohdistuneet markkinareaktiot kärjistyivät, sääntelykehikko jouduttiin ottamaan uudelleen piirustuspöydälle, jotta sen uskottavuus säilyisi.

Ajan kuluessa on tasapainoteltu yhtäältä talouskurin ja toisaalta markkinakurin välillä.

Yhtäältä kehitettiin tehokkaampaa toissijaista lainsäädäntöä ja toisaalta unionitason tavoitteet, kuten sitoutuminen korjaaviin toimenpiteisiin, vietiin kansalliseen lainsäädäntöön. Mallina tässä oli saksalainen legalistinen lähestymistapa, niin sanottu velkajarru. Suomessa tätä lainsäädäntöä on kutsuttu nimellä fipo-laki.

Talouspolitiikan koordinaatiota koskeva EU-oikeus ja sitä täydentävät käytännesäännöt muodostivat sääntelykehikon. Tähän liittyivät vielä ECOFIN-neuvoston yksittäisiä maita koskevat suositukset ja päätökset.

Yhtäläisen kohtelun periaatteen vuoksi niistä syntyi ennakkotapauksia, joihin voitiin vedota. Kehikko ei ole mekaaninen pakkopaita, koska komissiolle ja neuvostolle on annettu harkinnanvaraa. Tästä syystä talouskuri on monesti joustanut.

Päätökset liiallisista alijäämistä osoittavat talouskurin joustaneen. Kriisin puhjettua monille jäsenvaltiolle osoitettiin suosituksia korjaaviksi toimiksi. Tilanteen vakavuuden vuoksi näitä toimia varten annettiin aikaa neljästä viiteen vuotta. Monet maat saivat lisäaikaa kriisin jatkuessa.

Kehikko ei ole mekaaninen pakkopaita, koska komissiolle ja neuvostolle on annettu harkinnanvaraa.

Usein väitetään, että säännöt eivät mahdollista elvytystä. Komissio käynnisti yhdessä jäsenvaltioiden kanssa vuosina 2009–2010 mittavan elvytyssuunnitelman, johon muun muassa Suomi ja Saksa panostivat yli 3 prosenttia bruttokansantuotteestaan.

Näiden panostusten ja automaattisten vakauttajien yhteisvaikutuksen arvioitiin olleen noin 5 prosenttia bkt:sta ja kasvuvaikutuksen 1,6 prosenttia. Ongelmaksi osoittautui sovittu irtaantumisstrategia, joka ei toteutunut. Useiden maiden alijäämät ja velkaantuminen kasvoivat.

Sääntökehikkoa on kutsuttu uusliberalistiseksi, koska se nojautuu markkinoilta haettuun luottamukseen. Uusliberalismille on monia tulkintoja. Taloustieteilijä Joseph Stiglitz samaistaa sen ”markkinafundamentalismiin”.

Hollantilainen historioitsija Nicholas Mulder kytkee uusliberalismin hallitustenvälisyyteen. Kun uudet jäsenvaltiot ovat tulleet unionin jäseniksi, niiden on ollut pakko sopeutua alkuperäisen ytimen omaksumaan markkinakuriin.

Sekä Stiglitz että Mulder – kuten monet muutkin ulkopuoliset tutkijat – ovat pitäneet ongelmana euroalueen keskitetyn päätöksenteon puuttumista.

Politiikantutkija Timo Miettisen mukaan uusliberalismia ei pitäisi nähdä pelkästään markkinafundamentalismina. Tässä yhteydessä kiinnostavia ovatkin Miettisen mainitsemat valtion roolin uudelleentulkinta sekä EU:n liberaalin talouskonstituution asema, jolla on yhtymäkohtia Stiglitzin ja Mulderin eurokritiikkiin.

Tulisiko toimivaltasuhteita tarkistaa?

Kysymys kuuluu, onko EU:n nykyinen finanssipolitiikan hajautettu, sääntöihin nojaava toimivaltajako kestävä ja perusteltu.

Voimakkainta eurokritiikkiä Suomessa on esittänyt EuroThinkTank, jonka mukaan yhteinen raha estää (valuutta)markkinoiden kautta tapahtuvan sopeutuksen. Koska jäsenvaltioiden tuottavuuserot ovat tuntuvia eikä lähentymistä ole tapahtunut, on edessä ajan myötä joko tulonjakounioni tai euroalueen hajoaminen.

Tämän kritiikin ongelma on se, että siinä on esitetty vain äärivaihtoehtoja.

Kritiikki liittyy myös talouskuriin. Koska kriisiin ei voitu vastata devalvaatiolla, on sääntöjen puitteissa jouduttu harjoittamaan tarpeettoman kireää finanssipolitiikkaa. Tämä ei koske vain Suomea vaan koko euroaluetta, minkä vuoksi kasvuympäristö on ollut heikko ja Euroopan keskuspankki (EKP) on ottanut vastoin sääntöjä vastuuta euroalueen taloudesta.

Eurosta eroamisen tai euroalueen hajoamisen seuraukset olisivat arvaamattomat.

Molemmat näkökohdat voidaan kyseenalaistaa. Eurosta eroamisen tai euroalueen hajoamisen seuraukset olisivat arvaamattomat. Brexit on antanut viitteitä siitä, kuinka tiiviisti eurooppalaiset maat ovat keskenään integroituneet.

Nykytilaa korvaamaan on esitetty erilaisia järjestelyjä, jotka ovat kuitenkin poliittisesti ja taloudellisesti epärealistisia. Yhtäältä ne puuttuvat jäsenvaltioiden budjettiautonomiaan ja toisaalta yliarvioivat komission viranomaisten kyvyn ja mahdollisuuden ohjata euroalueen talouskehitystä.

Keskuspankin keskeistä roolia ja demokraattisen kontrollin puutetta on kritisoitu. Ekonomisti Jussi Ahokas katsoo tämän johtaneen uuteen keskuspankkikapitalismin vaiheeseen.

Perussopimuksista juontuvia peruskiviä on varmasti vaikea lähteä siirtelemään. Voidaan hyvin olettaa, että painopiste on jälleen siirtymässä finanssipolitiikan suuntaan ja asetelma normalisoituu ainakin joiltakin osin.

Tähän viittaa se, että julkinen talous on useimmissa jäsenvaltioissa vakautunut. Poliittista liikkumavaraa on syntynyt usein osapuolten tulkintojen kautta sinänsä tiukasta lainsäädännöstä ja institutionaalisista asetelmista huolimatta.

Julkisen talouden valvonta on yhteydessä EMUn markkinakuriin. Jos kansallisella tasolla ei kyetä varmistamaan julkisen talouden vakautta ja kestävyyttä, astuu markkinakuri kuvaan.

Markkinapaineiden hallinta ei ole niinkään komission vaan erityisesti jäsenvaltioiden intressissä.

Sääntelykehikko on toiminut

Kaikesta kritiikistä huolimatta on kiinnostavaa, että sääntelykehikko on toiminut keynesiläisittäin, vastasyklisesti. Alijäämät ja velka kasvoivat tuntuvasti kriisin alussa muun muassa koordinoidun elvytysohjelman seurauksena. Kasvun vauhdittuessa EU-alueen julkinen talous alkoi vahvistua jo vuosina 2014–2016.

Kritiikkiä voi esittää siitä, että jäsenvaltioita ei kohdeltu yhdenvertaisesti. Tässä painotettiin suurten maiden kuten Ranskan ja Italian vaikutusta euroalueen kokonaiskysyntään.

Lähtökohdat ovat nyt erilaiset. Kun vuonna 2008 unionialueen julkinen talous oli 2,4 prosenttia alijäämäinen, niin viime vuonna alijäämä oli vain 0,5 prosenttia. Tämä mahdollistaa toimet taantuman lieventämiseksi yhdessä EKP:n toimien kanssa.

Myös työttömyysaste on painunut 10 vuoden takaiselle tasolla. Luvut löytyvät EU:n talous- ja rahoitusosaston ja Eurostatin julkaisuista.

Kriisimaiden sopeutusohjelmat ovat perustuneet troikan eivätkä unionin sääntökirjaan.

Erityistä kritiikkiä on osoitettu kriisimaiden kohteluun, jonka on katsottu osoittavan ”talouskurin” armottomuutta. Tosiasiassa kriisimaiden sopeutusohjelmat ovat perustuneet troikan eli Euroopan komission, EKP:n ja Kansainvälisen valuuttarahasto IMF:n käsiohjaukseen eivätkä unionin sääntökirjaan.

Vaikka valinnanvaraa saattoi olla vähän, toimenpiteet on aina muodollisesti hyväksytty myös asianomaisen maan parlamenteissa tai perustuslakituomioistuimissa.

Integraation syventämiseen liittyy poliittisia ja taloudellisia riskejä

Talouskuri-ajattelua voidaan tarkastella top down- tai bottom up -näkökulmasta. Edellistä edustaa poliittisen talouden tutkija Mark Blyth, jonka asiaa käsittelevä teos on laajalti levinnyt. Blyth pitää talouskuria vaarallisena ideologiana ja määrittelee sen tietoiseksi deflaatioksi, jolla pyritään sopeuttamaan taloutta alentamalla palkkoja, hintoja ja julkisia menoja.

Tämä vaikuttaa kovin vieraalta, jos bottom up -näkökulmasta katsotaan sitä, mitä tällä vuosikymmenellä EU:ssa on tehty julkisen talouden vakauden ylläpitämiseksi. Tällä tavoin on haluttu kyseenalaistaa julkisen talouden kurinalaisuutta (fiscal discipline), joka on perusta keskipitkän aikavälin taloudenpidolle ja varautumiselle väestön ikääntyessä.

Suomessa tämä on ollut periaatteena julkisen talouden hoidossa jo pitkään, mikä mahdollisti sen, että olimme varsin hyvin valmistautuneet talouden romahdukseen kriisin puhjetessa. Mitään ideologista on vaikea myöskään liittää siihen. että Suomen ja unionialueen talous on varautunut uuteen taantumaan.

Uusliberalistinen talousohjauksen kritiikki on kohdistunut koordinaation hajautettuun toteutukseen. Vuonna 2015 julkaistu viiden puheenjohtajan raportti, joka tähtää liittovaltioon vuonna 2025, näyttäisi edellyttävän keskitettyä johtamista, euroalueen ”valtiovarainministeriön” aikaansaamista.

Tähän voidaan esittää kaksi huomautusta, joista ensimmäinen on poliittinen ja toinen talouspoliittinen.

Ensinnäkin integraation syventämistä on pidetty poliittisesti tärkeänä. Unionin ja EMUn kannalta tähän liittyy kuitenkin merkittäviä riskejä.

EMU ei koske vain euroalueen jäseniä vaan myös niitä maita, jotka eivät ole siihen vielä liittyneet.

Jos ajetaan unionin budjettivallan kasvattamista jäsenvaltioiden kustannuksella, poliittinen vastustus tulee olemaan voimakasta, jopa niin, että euroalue saattaa säröillä. Budjettisuvereniteetti on keskeinen osa kansallista itsemääräämisoikeutta.

EMU ei koske vain euroalueen jäseniä vaan myös niitä maita, jotka eivät ole siihen vielä liittyneet. Päätöksiä euroalueen uudistamisesta voidaan tuskin tehdä ilman, että kaikki maat osallistuvat ja hyväksyvät. Ulkopuolisten maiden liittymiseksi tarvitaan houkuttimia.

Kriisirahaston lisäksi tarvitaan myös euron yhteistä budjettia, mutta sen kasvattaminen riittävän suureksi nettomaksajien toimesta on epätodennäköistä. Näyttääkin siltä, että euroalueen budjetti kuivuu kokoon.

Taloudellinen haaste on, että euroalue ei ole optimaalinen tulevinakaan vuosina, erityisesti jos ja kun se laajenee edelleen. Tuottavuuserot säilyvät ja tarve reagoida poikkeavaan suhdannekehitykseen pysyy.

Olevissa oloissa johtopäätös on, että hajautettu, sääntöihin perustuva lähestymistapa on edelleen toimivin ratkaisu. Esimerkiksi ennustelukujen epävarmuus ei tue päätösperäistä suhdannetasausta, jota komission taholta on väläytetty.

Keskitetyn lähestymistavan taustalla on komission ajatus euroalueen kokonaiskysynnän ohjaamisesta. Jos tätä halutaan, riittää että neljä suurta maata sovittavat talousarvionsa yhteen. Pienten maiden kannattaa keskittyä vain omiin suhdanteisiinsa.

Keskuspankkipolitiikkaan ja finanssipolitiikkaan painottunut EU-tason keskustelu on ohittanut talouden rakenteet, jotka ovat keskeinen osa budjettipolitiikkaa

Keskuspankkipolitiikkaan ja finanssipolitiikkaan painottunut EU-tason keskustelu on ohittanut talouden rakenteet, jotka ovat keskeinen osa budjettipolitiikkaa. Kipeimmät politiikkakysymykset liittyvät rakenteellisiin uudistuksiin. Unionin tasolla näistä – kuten eläkeuudistuksista – on käyty keskustelua, mutta ratkaisut tehdään jäsenvaltioissa.

Vielä tärkeämpi argumentti nykyisen toimivaltajaon puolesta on, että talousstrategian tulee jatkossa kattaa myös rakenteet, eli hyödyke-, palvelu- ja työmarkkinoiden toiminta. Unionin ja euroalueen kannalta on ratkaisevan tärkeää, että jäsenvaltiot kykenevät uudistumaan ja kohottamaan tuottavuutta.

Rakenteet ovat – samalla tavalla kuin suhdanteet – maakohtaisia. Läheisyysperiaatteen kannalta on vaikea nähdä, että unioni ryhtyisi harjoittamaan keskitetysti rakenteiden uudistamista koskevaa politiikkaa.

Ilkka Kajaste on eläkkeellä oleva finanssineuvos ja apulaisosastopäällikkö valtiovarainministeriössä. Kajaste on kirjoittanut runsaasti artikkeleita talous- ja rahaliitosta ja toiminut vuosina 2001–2014 sijaisjäsenenä EU:n talous- ja rahoituskomiteassa (EFC).

Jätä kommentti

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista.


*